關鍵詞:社會保險，社會保險權，立法，社會保險法
社會保險權是社會保障權的核心內容，是壹國公民的基本人權。聯合國《經濟、社會及文化權利國際公約》第九條規定:“本公約締約各國承認，人人享有社會保障，包括社會保險”。客觀地說，只有完善的立法才能將公民的社會保險權利從自然權利轉化為法律權利，進而轉化為現實權利。《社會保險法》的制定和頒布，關系到“依法治國，建設社會主義法治國家”方略的實現，關系到社會主義和諧社會的構建。目前，我國社會保險法已列入立法計劃。在此背景下，正確認識和把握我國社會保險法制建設的現狀，總結其利弊，展望其未來發展，有利於為社會保險法的制定提供理論指導。
壹、中國社會保險法制建設的進程
經過多年的發展，我國已經形成了由行政法規、部門規章、地方性法規和地方政府規章等不同形式的規範性文件和相關政策組成的社會保險法律體系。社會保險法律制度在壹定程度上指導和規範了社會保險制度的建設，成為社會保險制度改革和發展的指南。經過多年的改革和試驗，中國特色的社會保險制度框架已初具規模，初步建立了獨立於企事業單位、資金來源多元化、保障制度規範化、管理服務社會化的社會保險體系。社會保險從計劃經濟條件下的國家責任、單位安排、封閉運行的制度安排，轉變為市場經濟條件下的責任與社會效益相結合的保險制度。社會保險基金的來源改變了過去國家壹家獨大的局面，實行國家、單位和職工個人合理負擔，重大項目實行社會統籌。中國公民的社會保險觀念也發生了重大轉變，即從完全依賴國家和單位到負責任，這表明中國社會保險制度轉型的艱巨任務已基本完成。大量關於社會保險的行政法規和地方性法規成為國家立法的寶貴資源，具有良好的實踐基礎。
社會保險立法有憲法基礎
2004年的憲法修正案對社會保險作出了兩項重要規定:“國家建立和完善與經濟發展水平相適應的社會保障制度”和“國家尊重和保障人權”。憲法修正案對社會保險立法的意義在於:壹方面，它從根本法的高度規定了社會保障制度，表明建立和完善社會保障制度是國家義不容辭的責任，已經從黨和政府以往的決策和意見上升為國家意誌；另壹方面，包括社會保險權在內的人權憲法奠定了社會保險法的立法基礎。“國家尊重和保障人權”和“國家建立和完善與經濟發展水平相適應的社會保障制度”的條款，為中國的社會保險立法提供了憲法原則基礎和憲法規範基礎。
社會保險法的研究越來越受到重視，社會保險立法也開始提速。
長期以來，我國社會保險法壹直被視為勞動法的壹部分。勞動法雖然歷史悠久，但卻是壹個長期被忽視、遭受“冷遇”的法律部門。至於社會法包括社會保險法，不在人們的視野之內。但與經濟並列的社會事務也需要法律調整，公民權利和政治權利以外的社會權利也需要法律保護，於是社會法應運而生，並隨著社會的發展和社會問題的增多而逐漸受到重視。2001九屆全國人大四次會議提出，中國特色社會主義法律體系應當包括社會法等七大法律部門。自此，社會法被視為壹個獨立而重要的法律部門，承擔著保護公民基本人權尤其是公民社會保障權的職能，引起了法學界和社會保障界的廣泛關註。在此背景下，擱置多年的《社會保險法》再次被提上立法日程。在十屆全國人大常委會上，制定社會保險法已經列入立法規劃，社會保險立法已經開始走上快車道。
第三，對我國社會保險法制建設的思考。
由於社會轉型、東西部差距和城鄉二元結構等原因，雖然我國在社會保險法制建設方面取得了壹定的成績，為未來的社會保險立法奠定了壹定的基礎，但也存在現實的迫切需要和立法的相對滯後之間的矛盾。
(壹)社會保險立法觀念落後
在當今社會，社會保險(保障)權已經成為人權概念的重要組成部分。尊重和保障人權，尊重人的價值和尊嚴，滿足人的基本需求，是人道主義的基本要求，也是現代社會保險立法的出發點和歸宿。從法律角度看，社會保險法無非是公民社會保險權利的確立和實現。社會保險法是壹部權利保護法，即社會保險立法的首要任務是規定社會保險權利的享有和保護。權利是目標和基礎，權利處於基礎性的主導地位。然而，目前社會保險權益保護的理念遠未得到學術界和立法者的認可，社會保險立法更多地是以服務本位而不是以人為本。由於國企改革削弱了原有的單位保障功能，中國的社會保險制度越來越受到重視。社會保險作為經濟體制改革的配套措施，大多是實踐性的，沒有邏輯依據和理論導向。缺乏先進的立法理念，必然導致對社會保險法的基本價值、原則、適用範圍等重要問題無法形成認識，從而導致社會保險立法依據不當，缺乏預見性、主動性和響應性，阻礙社會保險法制建設。
(二)社會保險基本法缺失，社會保險法制化程度低
先行立法，制定高水平的社會保險法，是世界各國建立和完善社會保險制度的基本經驗。在社會保險制度建設中，雖然我國頒布了大量的規範性和非規範性文件，但非常遺憾的是，沒有壹部基本法——社會保險法——來調整各種法律文件之間的社會保險關系。社會保險權是公民的基本權利，規範它的社會保險制度應該是基本法律制度。根據憲法理論和我國立法法的規定，涉及社會保險的重大事項立法應當由法律規定。雖然，早在1994年，全國人大就把社會保險法列入了本屆人大要做的115法律規劃，其中排在41位的勞動法頒布於1995，而排在第39位的社會保險法還在。社會保險基本法缺少暫付，社會保險的規範主要是行政法規、地方性法規和各部門規章。在目前單獨的社會保險制度中，很少有專門的法律。社會保險基本法的缺位導致我國社會保險制度缺乏權威性、公平性、透明度、穩定性和可操作性，難以定型；導致社會保險法律規範效力層次低下，制度功能弱化，與社會保險法作為獨立法律部門的法律地位極不相稱；導致符合社會保險內在規律和本質要求的相關法律制度不能及時建立，壹些本應由法律調整的社會保險關系始終遊離於法治之外。《社會保險基本法》的缺位，使得中國的社會保險制度處於非法制化、單方面政府主導的不合理狀態，難以兼顧各方責任者的利益。這種不合理的狀態不僅阻礙了中國社會保障的可持續發展，也與現代法治國家“法治”的基本要求和社會主義和諧社會“公平正義”的價值理念相去甚遠。
(三)社會保險法律制度的內容有限
在我國現行的社會保險法律體系中，社會保險法規或政策的適用範圍明顯過窄，享受社會保險的對象非常有限。社會保險只是壹些社會群體的“專利”，覆蓋全體公民的社會保障體系並沒有真正建立起來。第壹，廣大農村的社會保險制度還只是剛剛起步，占全國人口絕大多數的農民幾乎被排除在社會保險制度之外。雖然我國已經開始探索建設農村養老保險和新型農村合作醫療制度，但該制度尚未定型，大量農民沒有納入社會保險體系，無法享受應有的社會保險權益。二是城鎮社會保險覆蓋面也比較窄。我國的社會保險制度是針對正規用人單位的“固定”用工形式設計的，沒有充分考慮勞動關系的多樣化和復雜性以及用工方式的靈活性。大量農民工、非公有制企業職工等靈活就業人員未納入社會保險體系，難以享受社會保險待遇。近年來，中國的社會保險開始打破長期以來只覆蓋城鎮固定職工的格局，以不同的方式向農民工延伸。但總體來看，城鎮社會保險制度基本不覆蓋農民工，比如大部分農民工沒有養老保險和失業保險，工傷保險和醫療保險參保率低，傷殘得不到經濟上的補償和待遇。“大量非正規就業的職工享受不到社會保險待遇，不同所有制企業的社會保險也有很大差異。這些情況極大地破壞了社會保險制度的公平原則。
(四)社會保險法律法規不統壹、混亂。
在我國保險法制建設中，國家立法機關制定的法律很少，而國家行政機關制定的法律和地方立法機關制定的地方性法規很多，立法主體多樣，層次混亂，規範零散。比如關於城鎮職工養老保險，國務院統壹下發通知，確定了兩個試點方案，允許地級以上政府根據當地情況自主選擇。於是，全國各省市自治區選擇了不同的實施方案，造成了這個本應全國統壹的養老保險制度沒有統壹的混亂局面。近年來，壹些省市以地方性法規的形式制定了養老保險條例，進壹步固定了養老保險地方化的格局。立法主體的多樣性直接導致全國社會保險制度的不統壹，加大了制度定型的難度。立法層面的無序導致社會保險法律、法規、規章和政策有法不依甚至相互矛盾的現象，給社會保險法的實施帶來了不利影響，在某些方面甚至出現了社會保險“無法可依”的困境。例如，在農業部等五部委頒布的《減輕農民負擔條例》中，“合作醫療”被列為農民負擔，不允許征收。在壹些地方，發展社會養老保險也被視為增加農民負擔。這些行政法規或政策規定與社會保險法律法規之間缺乏協調，嚴重影響了社會保險制度的威信和可持續性。
(五)社會保險法實施機制薄弱，沒有合理的法律救濟體系。
法律責任制度是法律規範的基本要素，也是法律強制力的直接體現。在立法技術上，我國社會保險法缺乏懲治違法行為、追究不作為的法律責任體系。法律責任體系缺失導致執法機制薄弱，社會保險法律制度未能發揮應有的引導、激勵、規範、制裁和保護作用。現有的社會保險法律法規不具備法律的權威性，社會保險領域有法不依、執法不嚴的現象突出。
有權利就有救濟，沒有救濟的權利不是權利。社會保險權需要法律救濟措施。許多發達國家都設立了處理社會保險糾紛的專門機構，使社會保險糾紛得到便捷、高效、合理的解決，從而有效保護公民的社會保險權利。我國不僅沒有建立處理社會保險爭議的專門機構，也沒有便捷高效的爭議解決程序。甚至出現了某市社會保險局與市高院“協商”並發文，規定勞動者要求用人單位依法補繳養老金的案件不屬於法院管轄，勞動爭議仲裁委員會不能受理的奇怪現象。這就剝奪了勞動者提起仲裁和訴訟的權利，勞動者的社會保險權成為壹種紙上權利。
四、中國社會保險法制建設的前景。
根據以上分析，我國社會保險法制建設既有成績，也有不足。這些不足使我們看到了加快和完善我國社會保險立法的必要性和緊迫性。
(壹)樹立科學先進的立法理念
社會保險(保障)權是壹項基本人權的理念，已成為世界上大多數國家理解和構建社會保障制度的基本依據。從法律上講，社會保險權屬於人權的基本範疇，即生存權。其核心內容是公民在遇到社會風險(老、傷、病、失業、生育等)時，可以請求國家和社會提供物質幫助。)，從而保證每個公民都能有尊嚴、有尊嚴地生活，享受社會經濟發展的成果。社會保險法本質上是國家對公民社會保險權利的保障和救濟，社會保險立法的邏輯起點和歸宿是公民的社會保險權利。社會保險法是壹部權利保護法，既是壹部社會保險事務管理法，也是壹部社會保險管理的權力分配法。這是現代文明和法治國家的必然要求。在建設社會主義法治國家和和諧社會的過程中，最不能容忍的就是對公民權利的漠視、忽視甚至剝奪。中國2004年的憲法修正案明確規定“國家尊重和保障人權”。因此，保護公民的社會保險權利，維護社會公平，讓全體社會成員平等分享社會發展成果，應該是我國社會保險立法的基本思路。
(二)加快制定高水平的社會保險法。
立法先行是世界各國社會保險制度建設或改革的普遍規律。從19年底開始，德、英、美、日等大多數發達國家都通過社會保險(保障)立法，從法律上保證社會保障制度的存在。只有通過社會保險立法，才能使公民的社會保險權利由應得權利轉化為法定權利，進而由法定權利轉化為實際權利，公民的社會保險權利才能真正實現。研究西方社會保險立法可以發現，行政機關與立法機關在社會保障立法上存在分歧是壹個普遍現象。因為社會保險制度涉及政府、企業、個人的責任分擔和不同社會群體或利益集團的利益調整。事實上，很多社會保障立法都是行政機關和立法機關相互博弈和妥協的結果。對於社會保險來說，立法的意義不僅在於對社會保障制度的權威規制，還在於社會保障責任和權益的合理配置。由全國人大和民意機構審議的《社會保險法》的頒布，可以有效避免政府單方面主導社會保險政策，難以兼顧各方利益的缺陷，從而確保社會保險制度更加公平合理。此外，社會保險權屬於公民的基本人權。根據我國《立法法》的規定，社會保障(保險)的主要問題應由全國人大制定法律。此外，社會保險法的制定可以明確社會保險主體的權利、義務和責任，有利於社會保險制度的定型，形成由公眾決定的心理預期，維護社會誠信。基於國家強制力和法律的巨大權威，社會保險糾紛得以依法解決，社會保險制度得以有效運行和持續發展。總之，加快社會保險立法步伐，制定高水平的社會保險法，不僅是建設中國特色社會主義法律體系的重要任務之壹，也是完成社會保障制度改革的必要條件，是構建和諧社會的迫切任務。
(3)在立法技術上應制定壹部全面統壹的社會保險法。
社會保險的立法模式有英國、法國等幾部社會保險法並存且互無隸屬關系的分散立法模式，以及美國等幾個社會保險項目整合的綜合立法模式。在65438-0994年我國社會保險法立法規劃中，采取了綜合立法，即制定了全面統壹的社會保險法範本。目前，關於社會保險的立法模式存在很大爭議。例如，有學者認為我國社會保險立法應采取分散立法模式，即針對不同的社會保險項目(養老保險、失業保險、工傷保險和基本醫療保險等)分別立法。)，條件成熟時應制定社會保險基本法。
本文認為，社會保險分散立法的觀點值得商榷。第壹，雖然分散立法具有靈活和易於修改的優點，但由於缺乏社會保險基本法的制約，非常容易在社會保險的單行法之間產生重復、矛盾和沖突。因此，國際勞工局專家組在《展望21世紀:社會保障的發展》研究報告中，主張“應盡可能將零散的社會保障法律進行整合和匯集，並以最清晰合理的語言起草法律”，這在選擇立法模式時值得我們關註。第二，從國外的經驗來看，雖然大多數國家的社會保險立法都經歷了從某種社會保險制度開始，逐步擴大立法內容的過程，但從單壹到綜合，綜合立法也並非沒有成功的先例。美國基本上以立法全面著稱，即1935的社會保障法。智利也在1924頒布了壹項全面的社會保險法。為了使社會保險立法系統化和清晰化，最初采取分散立法的國家，如德國，在1970中編纂了社會法。美國和智利的綜合立法模式以及德國的社會法法典化經驗充分表明，社會保險制度具有內在的統壹性，這也是我們在選擇社會保險法立法模式時需要參考的壹個因素。第三，在我國現行社會保險制度雜亂無章、立法層次低、立法內容粗略的條件下，必須制定壹部全面統壹的社會保險法，規範社會保險項目內容，解決當前社會保險制度建設中壹些亟待解決的突出問題，為社會保險制度的定型建立法律框架。事實上，即使采取分散立法，也不可能對社會保險的具體制度和事項做出特別詳細的規定。反而會導致立法的分散和重復，浪費立法資源。制定壹部全面統壹的社會保險法，規定社會保險的基本原則和重要制度，是非常現實、經濟、有效的選擇。至於各項社會保險制度的具體模式和各項社會保險待遇的計算方法，可以留待行政法規或法律解釋作出規定，為具體社會保險制度的發展留有余地。
我國社會保險法應以建立全國統壹的法律體系為目標，制度框架應包括城鎮職工基本養老保險、公務員退休養老、基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險法、農村社會養老保險、新型農村合作醫療等項目。《社會保險法》還應當規定政府的社會保險職責、社會保險費征繳制度、社會保險待遇、社會保險經辦、社會保險基金監管、法律責任等重要問題。
加強社會保險法的實施機制，完善社會保險權利救濟制度。
社會保險法律制度的功能和效力需要強有力的法律責任制度和權利救濟措施作為後盾。《社會保險法》壹方面要強化法律規範的強制性，建立相關法律責任制度，對拒不繳納法定社會保險費、拒不履行社會保險繳費義務、挪用、擠占、貪汙社會保險基金的人員追究民事、行政和刑事責任。關於刑事責任，考慮到需要與刑事立法相協調，可以在《社會保險法》中作出概括性規定，然後由立法機關通過刑法修正案或解釋對社會保險中的刑事犯罪作出規定，從刑法方面為社會保障制度提供有力保障。
權利救濟制度是社會保險法實施的另壹條保障線。國際勞工局在《展望21世紀:社會保險的發展》中明確指出:“人們應該有明確的權利去抱怨他被任何社會保障機構對待的方式。如果對社保機構本身範圍內的投訴程序不滿意，應提交獨立的主管機構處理。”這充分說明，社會保險權利的救濟不僅需要社會保障體系內部的行政救濟，還需要相應的司法機構。根據我國1994勞動法的規定，社會保險爭議屬於勞動爭議的壹部分，爭議的解決必須在勞動爭議的框架內，按照勞動爭議解決機制進行。2001年5月7日，勞動和社會保障部頒布了《社會保險行政爭議處理辦法》，改變了過去根據《勞動爭議處理條例》在勞動爭議框架內解決社會保險爭議的具體規定，拓展了社會保險當事人的權利救濟渠道，是我國社會保險權利救濟制度的重大發展。社會保險是壹項涉及面廣、與社會成員利益密切相關的制度安排。由此產生的糾紛具有特殊權利糾紛的性質。糾紛能否得到合理、快速的解決，直接關系到公民權利的實現和社會秩序的維護。為了保障人民社會保險權利的實現，維護社會秩序，社會保險法需要規定社會保險糾紛的解決程序，借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，設立專門的社會保險審判機構，專門審理社會保險糾紛，使公民的社會保險權利受到侵害時能夠得到及時、便捷、有力的司法救濟。
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