為進壹步完善以土地管理法為核心的土地管理法律法規體系，3月30日，自然資源部官網發布《土地管理法實施條例（修訂草案）（征求意見稿）》（以下簡稱《條例草案》）公開征求意見。
在條例草案中，進壹步完善了耕地保護制度，明確了耕地保護責任主體；同時強調要保障農村村民宅基地權益，要求地方政府利用好閑置宅基地；並將尊重農民所有者的利益作為核心意義，並計劃細化土地征收程序。
票據是行政機關實施土地管理法的具體行為依據。新修訂的土地管理法已於今年6月65438日+10月65438日+0日正式實施。其修訂的亮點包括土地征收、農村宅基地管理制度改革和集體經營性建設用地入市。
在北京市物權法研究會、北京聖庭律師事務所舉辦的《條例草案》遠程連線研討會上，相關學者表示，現行土地管理法在土地征收、集體建設用地入市、宅基地管理等方面進行了較大改革，進壹步保障了集體產權的落實和農民利益的保護。但是，作為實施土地管理法的配套法案，在涉及農村集體財產和農民個人權益的壹些重大問題以及壹些立法用語的使用上仍有完善的空間。
明確集體經營性建設用地入市範圍
此前，集體建設用地必須通過土地征收轉為國有土地後才能從事非農經濟活動，這限制了農民從事非農產業。
為了解決集體建設用地入市的法律障礙，現行土地管理法刪除了“任何單位和個人進行建設需要使用土地，必須使用國有土地”的條款，這意味著我國非農建設用地將不再“必須為國有”。符合要求的集體經營性建設用地可以不經征收歸國家所有，直接進入建設用地市場。
作為土地管理法的配套法規，草案對集體經營性建設用地入市條件進行了補充規定，即“國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用地；產權清晰，已依法辦理土地權屬登記；具備開發建設配套基礎設施等基本條件。”符合上述條件的集體建設用地，土地所有者可以轉讓、出租等。在壹定期限內向單位或個人有償使用。
對此，廣東外語外貿大學土地法律研究院院長高菲認為，有必要進壹步明確集體建設用地入市的範圍，使其與《物權法》規定的國有建設用地用途相同，如“工業、商業、旅遊、娛樂和商品房”，避免未來因國有建設用地不能用於土地供應而將集體建設用地用於“旅遊、娛樂和商品房”。
“這種表述的差異關系到集體經營性建設用地入市制度的適用空間和尺度，也引出了土地征收中公共利益條款如何理解的問題。”高菲解釋說，如果《土地管理法》中規定的“工業、商業和其他營業”用途在實踐中被理解為僅限於“工業和商業”兩種營業用途，這意味著只能使用國有建設用地開發旅遊、娛樂和商品房。如果這種認識成立，就會引發壹個問題:如果現有的國有建設用地不能滿足旅遊、娛樂和商品房的需求，集體土地是否可以使用？如果不能直接通過集體經營性建設用地入市實現土地供應，顯然只能通過土地征收來解決，這顯然違反了公共利益條款的規定。
在土地二級市場中，規定以租賃方式取得的集體經營性建設用地使用權和以租賃方式取得的集體經營性建設用地使用權適用相同的規則。在高菲看來，這不符合《民法典》的規定。“租賃取得的權利不需要登記，但租賃取得的權利需要登記，因為租賃取得的權利是債權，租賃取得的權利是財產權，兩種權利的性質完全不同。”
“雖然《土地管理法》界定了集體經營性建設用地的範圍，但根據我的理解，《土地管理法》中的‘依法登記’壹詞應當動態理解，而不僅僅是指在立法之前已經登記的集體經營性建設用地。”北京市法學會農村法治研究會理事潘金忠認為，應當區分出讓和出租使用權的登記意義，特別是對現有未登記的原鄉鎮企業用地、第三產業安置用地等存量用地。確權登記的制度安排也可以為該類建設用地上市創造條件，避免未登記集體經營性建設用地存量進壹步萎縮。
廣東外語外貿大學土地法律研究院教授陳小軍表示，現行《土地管理法》在土地征收、集體建設用地入市、宅基地管理等方面都有較大完善，使集體產權得以落實，農民利益得到保障。然而，從制度邏輯的滲透和實踐前景的洞察來看，這壹法案仍存在合規性不強、適應性較差等諸多問題。她介紹，在實踐中，集體經營性建設用地入市被認為是改革的最大成果。但從各地匯總情況可以發現，新法對集體經營性建設用地入市讓利有限，不利於土地有效利用。其主要問題在於與征地利益的矛盾和與宅基地制度的片面混淆。
“此外，應建議適度放寬集體建設用地增量。”陳曉軍說，“條例草案沒有體現土地管理法關於集體經營性建設用地增量的制度安排。雖然有優先使用存量的規定，但土地儲備的規定突然顯得模糊不清。誰的土地被保留了？如何操作？是否符合公眾利益？這些問題在實踐中很難落實，可能存在制度沖突。”
我們必須切實維護失地農民的利益。
土地征收壹直是社會高度關註的話題，因土地征收程序、征收範圍、征收補償等處理不當引發的糾紛不在少數。因此，條例草案以保護農民權益為核心，詳細規定了土地征收的程序。
此前，自然資源部法規司司長魏立華在接受媒體采訪時表示，在征地審批的整個啟動前程序中，尊重農民業主的利益將是壹個核心含義，將通過壹系列程序落實農民在征地過程中的知情權、監督權和參與權。
“事實上，現在征地過程中的主要問題是征收補償，特別是各地補償標準不壹致引發了許多爭議。”潘金忠建議，在《土地管理法》已對宅基地和地上房屋的征收補償方式作出細化和豐富規定的情況下，《條例》可對集體經營性建設用地的征收補償方式作出專門規定，避免在征地實施中按照區片綜合地價標準進行補償，同時可作為省級人民政府主管部門編制區片綜合地價新增地類的法律依據。
對於征收流程和征收補償標準，潘金忠指出，在集體土地征收過程中，往往存在土地征收安置補償方案聽證主體、簽約主體和補償受益人不統壹的問題，極易引發後續土地征收安置糾紛，也是困擾司法機關的關鍵問題。他建議，征地補償安置方案聽證會的申請人應包括集體經濟組織和其他權利人，簽約主體的範圍可以涵蓋補償受益人，即補償受益人有權簽訂合同。
雖然現行《土地管理法》在征收補償方面做了較大修改，在原有土地補償費、安置補償費和地上附著物的基礎上增加了農村村民住房補償費、社會保障費等規則，但潘金忠認為，從條例草案中土地征收安置補償方案的內容來看，受影響的權益不僅包括土地所有權人、土地使用權人或使用人，還包括地上附著物和青苗的所有權人。與土地補償區綜合地價的剛性設計相比，地上物補償中可能存在更大的補償利益。
潘金忠解釋說，在土地使用權與地上附著物所有權不是同壹主體的情況下，必然導致地上附著物所有權人無權自主處分的情形。從本次土地征收補償改革重視前期土地現狀調查、減少爭議和矛盾的設計背景來看，在前期土地現狀調查中調查地上附著物所有權並以所有權人為簽約主體應作為制度設計中必要的實施保障。
此外，雖然《條例草案》規定了入市的要求和程序，但並未明確征地拆遷補償協議的效力和履行期限。
“從現實層面看，存在前期完成安置補償協議但未獲批用地的可能性，也存在在不具備征收條件的情況下，為節約征收成本而提前過度實施前期征地活動的可能性。”潘金忠建議，立法啟動土地征收公告工作，並與土地利用規劃相銜接。
與單壹建設項目的公共利益界定不同，當需要土地進行“成片開發”時，成片開發的公共利益標準難以確定，爭議較大。為此，物權法學會研究會副會長、北京大學法學院教授樓建波提出，當集體土地被“成片開發”征收時，可以將相應的開發收益讓渡給原土地所有者。同時，需要對縣級以上政府組織的固定實施做出切實的解釋:縣級以上政府只需負責壹級開發，之後的具體項目不能要求政府自己做。
宅基地使用權的退出規則有待明確。
該法案還強調要保護農村村民的宅基地權益。要求在市、縣、鄉（鎮）國土空間規劃和村莊規劃中科學劃定宅基地範圍；明確了宅基地申請程序和自願有償退出、盤活宅基地的要求。
“這被認為是壹項相對進步的規定。”高菲說，業界歡迎這壹條款，但也面臨方向不明的問題。建議明確土地管理法中是否存在其他可以退出宅基地的適用情形。
根據高菲的分析，如果按照這壹條款執行，應該規定哪個政府機構應該介入宅基地的退出，但這將導致壹個問題:農民退出宅基地主要是民事法律關系。如果規定有償退出，意味著農村集體經濟組織承擔壹定的義務，不能強迫進城落戶的村民無償交出宅基地。這是壹項有意義的規定，但政府機構幹預的理由和合理性是什麽？同時值得註意的是，《土地管理法》提出了“國家許可”的表述。這是否意味著宅基地的收回必須經過政府批準，否則國家不會允許？如果政府不批準，但農民符合相關條件並自願退出宅基地，那麽國家允許的意義何在？
此外，關於農村村民依法自願有償退出宅基地，《土地管理法》規定其“進城落戶”。那是否意味著國家不允許未進城落戶的村民有償退出宅基地呢？高菲認為這也是壹個需要反思的問題。他建議法案可以做出具體規定，否則壹旦規定在實踐中被硬性執行，將很難實現適度釋放宅基地的政策目標。
“在對33個農村“三塊地”改革試點的調研過程中，我們發現壹些試點地區通過對閑置宅基地進行整理轉化為集體建設用地，基本實現了宅基地制度改革與集體建設用地入市改革的聯動，但同時也不得不說，部分農村宅基地供不應求。在這種情況下，集體建設用地也可以轉為宅基地嗎？”高菲解釋說，集體建設用地是為了發展集體經濟，而農村宅基地制度是為了保護成員的基本生活權利。但是，我們也應該考慮規定宅基地和集體建設用地之間相互轉換的制度和程序，使農村集體經濟組織在使用自己的土地時擁有更多的權利和更大的靈活性。
“我認為這確實需要考慮。在實踐中，這實際上是壹個集體土地優先發展經濟還是優先保障居住權的問題。這壹規定對解決這壹問題將具有壹定的指導意義。”高菲強調說。
事實上，許多農村村民擁有多棟房屋，這與壹戶只能擁有壹處宅基地的規定相悖。面對這種情況，村民退出宅基地後該怎麽辦？
以調研經歷為例，高菲說:“我們發現壹般有兩種處理方式，壹種是免費騰退，另壹種是有償使用，相當於租賃，但沒有依據。因此，我建議在土地管理法實施條例中對這類農村集體經濟組織給予相應的引導性規定。”