改革開放以來，我國農村扶貧政策大體經歷了四個階段。

(A)促進減貧的結構改革

始於1978的農村經濟體制改革，對緩解農村貧困、減少農村貧困人口起到了巨大作用。農村經濟體制改革極大地激發和調動了農民的生產積極性，農產品產量大幅提高。農產品價格的上漲和農業生產資料價格的下降導致農民收入快速增加。此外，國家還采取措施，逐步將社會財富分配向農民傾斜。

(B)大規模以發展為導向的扶貧

八十年代中期，中央政府決定采取特殊政策和措施，對自然條件差、生態環境惡化、經濟發展水平低的地區進行綜合開發，解決貧困地區人口的溫飽問題，為貧困地區的全面發展創造條件。與此同時，中國專門的扶貧開發領導機構——貧困地區經濟發展領導小組成立。從此，中國開始了有組織、有計劃、大規模的農村扶貧開發。政府的扶貧方針改變了以往的扶貧模式，由單純的救濟式扶貧轉變為開發式扶貧，確立了開發式扶貧的方針。

(3)聚焦脫貧攻堅。

從1991開始，對生產生活條件極其惡劣、脫貧難度大的地方的農村貧困人口開展集中幫扶行動。在此期間，中央召開了第壹次全國扶貧開發工作會議，對扶貧開發作出了全面部署。國務院頒布了“七五”國家扶貧開發規劃(1994-2000)。這是我國歷史上第壹個有明確目標、對象、措施和期限的扶貧開發行動計劃。為了實施扶貧計劃，中央政府召開了多次扶貧工作會議。經過努力，2001年5月，中央扶貧開發工作會議宣布，攻堅計劃基本完成。

(D)參與式扶貧和發展

進入21世紀，中國農村扶貧開發面臨新的困難。解決少數貧困人口的溫飽問題，改善貧困地區的基本生產生活條件，是壹個緊迫而迫切的問題。因此，2001年5月，中央召開全國扶貧開發工作會議，總結過去扶貧開發的成就和經驗，部署今後10年的扶貧開發工作。根據會議精神，國務院頒布了《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010)》。新綱要關註科技、教育、文化、衛生的發展，認識到疾病是使農民陷入貧困的主要因素。扶貧計劃強調參與式扶貧和以村為單位的綜合開發。新綱要承認城鄉之間的遷移是扶貧的重要方式，並采取新的政策措施，使農村居民更容易受益於城鎮的新就業機會。

據國務院扶貧辦統計，中國農村絕對貧困人口由1978年的2.5億人減少到2007年的1479萬人，低收入人口也由2000年的6213萬人減少到2007年的284100人。與此同時，貧困地區的教育、醫療、衛生等社會事業也有了長足發展，基礎設施條件明顯改善。

二，當前中國農村扶貧政策面臨的新挑戰

(壹)市場經濟的發展給農村扶貧開發帶來了新的挑戰。

在市場經濟中，貧困農村和發達地區處於不平等的市場競爭地位。資金和資源的流失以及投資的傾斜，使得貧困地區的稀缺資源大量流向發達地區，貧困地區人才流失問題更加突出。

(二)經濟發展方式的轉變造成了貧困地區經濟發展的諸多矛盾。

從粗放型向集約型轉變是貧困地區經濟發展的方向。但與發達地區相比，貧困地區不僅經濟規模、經濟基礎、經濟實力、發展階段存在差距，而且經濟發展的質量和經濟效益也不如發達地區。另外，轉變經濟發展方式很重要，這就要求貧困人口的素質要相應提高，貧困農民要有壹定的自我發展能力，這在農村貧困地區是比較落後和缺乏的。而且，在追求經濟效益、盡快脫貧的主導思想支配下，貧困地區往往不能正確處理資源開發與環境保護的關系，往往使經濟發展建立在資源浪費和環境破壞的基礎上。)政府主導型扶貧的局限性和問題日益顯現。

隨著經濟體制的轉軌和各方面環境條件的變化，以政府行政為主導的扶貧模式及其實施中的缺陷和問題日益暴露。壹是政府資金供給能力有限，難以滿足社會對扶貧資金的需求。二是多個部門的參與和部門利益的存在，容易使政府在扶貧開發中出現不協調的矛盾，很有可能使工作成果被削弱甚至相互抵消。三是由於政府對扶貧資金的管理過於宏觀，難以形成有效的監管體系，影響了扶貧資金特別是有償資金的使用效果。第四，政府官員的高流動性不利於扶貧政策的連續性，也不能保證官員能夠以負責任的態度保證扶貧任務的落實，造成扶貧項目的短期行為。

(四)特殊貧困地區矛盾突出。

目前，14.8萬貧困村中，絕對貧困和低收入人口占農村總人口的33%；在石質山區、荒漠地區、高寒山區、黃土高原地區和地方病高發地區、人口較少民族地區和42個沿邊扶貧重點縣，超過40%。隨著貧困人口總數的減少，這些地區需要移民的農民比例顯著增加。此外，革命老區的發展相對落後。目前，237個革命老區農民人均純收入為全國平均水平的57%。

(五)農村貧困人口返貧問題日益突出。

說明返貧率高，返貧的區域集中性和分散性同時並存，頻繁發生。返貧侵蝕著扶貧開發的成果，往往使廣大幹部群眾的辛勤勞動頃刻化為烏有。同時也極大地打擊了窮人的經濟基礎、掙脫欲望和自信心。壹旦他們再次陷入貧困，不僅他們原來的努力將付之東流，而且他們將不得不為再次擺脫貧困付出更大的代價。

㈥全球化的影響已經加劇。

尤其是入世後，中國傳統農業受到巨大沖擊，首當其沖的將是貧困地區以種植、飼養為主的低技術含量農產品的銷售，農民收入恐怕會大幅減少。

三，農村扶貧政策的新要求

(壹)加快扶貧政策管理體制、運行機制、發展模式和扶貧思路的創新。

在管理體制上，要強化扶貧工作的責任，要有專門的機構和專項資金，要有壹套相應的法律制度來指導和約束這些機構的活動和資金的使用。項目的運行要按期完成，項目資金的使用要接受監督。此外，要調整扶貧工作重點，適應新階段貧困人口分散大、集中小的特點，從扶貧重點縣向重點鄉鎮、重點村、重點戶轉移。

在運行機制上，完善扶貧開發模式，進壹步完善“政府主導、社會參與、開發扶貧、市場運作”的扶貧開發模式，著力增強扶貧能力，培育多元化的扶貧開發主體，實現各類扶貧資源的優化組合，提高扶貧開發效率。同時，要完善扶貧資金投資運營機制，建立多元化投資機制，充分發揮市場在資金配置中的基礎性作用，逐步建立以農民自身投資為主體，信貸、外資、社會投資為補充的多渠道、多元化扶貧投資機制。此外，要完善合作幫扶機制，這是農村扶貧開發運行機制中部門合作和社會參與的主要內容，是政府主導扶貧開發的有力補充。協作幫扶有利於減輕政府的扶貧壓力，也有利於區域交流和區域經濟合作。

在發展方式上，壹個是產業支撐。產業層次低、結構不合理是貧困地區的特點。要聚焦地方主導產業的著力點和突破點，以科技為動力，大力提高技術裝備水平，淘汰落後產能，杜絕低水平重復建設，以市場為導向，努力開發潛力產品，延長產業鏈，增加附加值，把產業化經營作為新時期扶貧開發的主攻方向。二是聚焦特色，大力發展特色經濟。發揮比較優勢，整合優勢資源，提高科技含量，把資源優勢轉化為經濟優勢，優化農副產品結構，發展龍頭加工企業，發展綠色無公害優質農產品，完善服務市場體系，推進農業產業化。三是以項目為載體。要改變過去單壹抓糧的思維方式，註重支持短期、快節奏、急功近利的項目，突出紮根基礎設施建設和可持續發展支柱產業發展，著力改善生產生活條件和增加農民收入，以提高基層組織引領現代農業能力和勞動者科技文化素質為出發點，堅持雙管齊下，綜合治理。