첫째, 전통적인 행정 권력의 개념과 속성 분석
외국에서 행정권의 내포 확정은 분권화 이론과 관련이 있으며, 일종의' 행정권' (executive power) 이다. 국내에서는 행정권력에 대해 또 다른 표현이 있는데, 주로' 행정권력',' 행정권력',' 행정권력' 등이 있다. 배합이 일치하지 않는 것은 부차적인 것이다. 더 중요한 것은, 중국 학자들은 서방으로 거슬러 올라갈 수 있는 헌법학 이론이 없고, 이론 원칙의 관철이 부족하며, 정의의 임의성이 더 많다는 것이다. 그럼에도 국내 학자들의 이러한 정의를 빗질할 필요가 있다. 어떤 이론도 시대정신, 학술연원 등 이론적 배경을 가져야 하기 때문이다. 집행력의 개념과 속성에 대한 우리의 분석도 국내 학자들의 이해를 참고할 것이다.
1. 분권화의 관점에서 정의와 속성 분석.
서양에서는 분권의 관점에서 행정권력을 논의하는 것이 학술계의 주류이다. 17 세기에 로크는' 입법과 행정의 삼분법' 을 개척했고, 이후 멘데스비둘기는 그 연원을 따라' 삼권분립' 학설을 창설하여 행정권력을' 통제된 권력' 으로 만들었다. 데이지의' 규범주의' 는 행정법이' 정부 권력을 통제하는 법' 이라고 강조하며 사법심사를 중심으로 한 권력통제체계를 통해 개인의 권리와 자유를 보호해야 한다. 이 이론은 자유방임자본주의의 현실 토양에 뿌리를 두고 있으며, 정부와 개인, 공공복지, 사적 이익의 이원대립을 반영하고 있다. 규범주의의 행정권에 대한 이해는 입법권과 사법권의 분리에 기반을 두고 있다. 행정권 속성에 대한 이해는 제도적 차원에서 종속적인 행정권이고, 운영 차원에서' 통제된' 권력이며,' 사적인 영역' 이' 공공영역' 에 있다는 점을 강조한다. (주: 하버마스는 시민사회를 논술할 때 사적인 영역과 공공영역의 개념을 도입했다. 소위 사역이란 자본주의 사유제 하에 형성된 시장 체계를 가리킨다. 공공영역이란 독립 개인으로 구성된 공공교류 영역을 말한다. ) 정부 권력의 독단적인 행동을 최대한 막기 위해 존경을 받아야 한다.
규범주의는 서구의 초기 시민사회 개념에서 유래한 것으로, 행정권력은 단지 시민의 이익을 보호하는 도구나 정치적 안배로 존재한다고 생각한다. 자유방임 시대 시민과 국가의 이원구조에 대항하여 국가권력, 특히 행정권력의 전능한 구도를 깨고 행정권력을 법치궤도에 포함시키기 위한 이론적 지침을 제공했다. 시민 사회의 개인 권리는 비공식적인 민간 분야에 진입하고, 행정권력은 개인의 사적인 영역에 간섭할 수 없다. 이런 사역에 대한 관심은 반드시 행정권력이 법률에 의해 통제되어야 한다는 관념을 형성해야 한다. 이 이념은 행정권력을 법 아래 두고 (법이 없으면 행정이 없다) 행정권력을 역사상 처음으로' 법적 문제' 로 만들었다. "모든 권력은 법에 의해 부여되어야 한다. 그렇지 않으면 행정기관은 어떠한 권력도 누리고 행사할 수 없으며, 어떤 권력도 법률의 제약과 통제를 받아야 한다." (참고:' 연방당원문집', 비즈니스 인서관, 1980, 264 면. 이는 현대행정이론이 행정법의 출현을 위한 이론적 전제를 제공하고, 합법성은 현대와 현대행정권력의 기본 속성 중 하나가 된다는 것을 보여준다. 심지어 일부 학자들은 행정권 설립과 행정권 통제 이유가 같다고 생각한다. "권력을 부여하는 모든 이유도 권력 남용을 막기 위한 안전조치를 설정하는 이유다." (참고: 제임스 무러' 정부론' 은 장환광, 후건호' 행정법 원칙', 노동인사출판사, 1989, 20 면에서 인용됐다. ) 저명한 법학자인 샹리는' 법치' 의 높은 평가로 행정권을 평가하며 "더 중요한 것은 정부권력이 법률의 제약을 받아야 한다는 것, 이것이 법치의 실질적 의미" 라고 지적했다. (참고: 건설 1988 호. 1.)
독점 자본주의 시대의 도래는 현대 행정권력의 전통적 관념에 도전을 제기하였다. 규범주의자는 법률을 행정권력을 통제하는 소극적인 도구로 보고, 변화된 행정권력의 긍정적인 면은 볼 수 없고, 기존의 행정권력에 대한 지나친 구속은 다른' 사회다원화 이익' 을 보장할 수 없게 한다. 이러한 다양한 이익을 보호하기 위해 "정부는 개인의 인정과 묵인을 받아야 한다. 이른바' 집단의식' 은 현재 다소 모호하다. 정부가 자주 공격을 받고 의심을 받고 불안정한 상태에 처해 있기 때문에, 자신의 행동이 정당하다는 것을 증명하기 위해 자신을 반복적으로 변호해야 했다. " (참고: [법] 프랑수아 페루의' 새로운 발전관', 장녕 번역, 한하 출판사, 1987, 106 면. ) 규범주의의' 행정권-사적 자치' 의 2 차원 관계가 점차 의문을 제기하고 있다. 우리나라의 일부 학자들은 이 각도에서 행정권의 법률성과 행정성의 중요한 특징을 파악했지만, 분권화 이론에 대한 간단한 유도, 해석력 부족, 행정권의 근대성에 대한 관심이 부족하다.
2. 경영 관점의 정의와 속성 분석.
이 글은 관리학의 관점에서 행정권력을 논술하고, 행정권력은 정부가 사회정책을 효과적으로 시행하거나, 사회통제를 실현하거나, 공공서비스를 제공하는 도구로 여겨야 하며, 행정효율을 높이고, 공익을 촉진하는 법률의 관리와 편의 기능을 강조하며,' 공익이 사적 이익보다 우선한다' 는 데 중점을 두고 있다. (참고: 왕명양' 프랑스 행정법', 중국 정법대 출판사, 1988, 26 면. 기능주의자들은 행정권력을 공공복지를 지키는 도구로 보고 주도적 지위를 부여한다. 기능주의자들은 헤겔의' 국가가 시민사회보다 높다' 는 이론의 영향을 많이 받았다. 그들은 헤겔의 행정권력 우월 이론의 함의를 흡수하는 기초 위에서 당시 처한 사회 환경에 근거하여 개혁을 진행했다. 20 세기에는' 복지국가' 의 출현으로 기능주의의 행정권력이 크게 서비스되었다. 이런 서비스성은 사분야에 크게 스며들었다. 행정권력은' 국가' 라는 개념으로' 생존에 관심을 갖는다',' 복지국가' 에서는 국가가 사회의 요구에 따라 적극적으로 정책을 실시할 수 있도록 법률이 제공되어야 한다. (참고: [일] 서강구웅 @ 931송 장악 천상광지로의' 현대행정법 개론', 강수화역, 간숙인민출판사, 9 면. 기능주의자들은 행정권력의 효율성을 중시하고 사회복지의 우월성에 주목하며 독점시대' 복지국가' 의 사회적 객관적 요구에 어느 정도 적응했다.
기능주의 모델은 "이단 전통으로서의 생명력만 유지하고, 그 가치와 방법은 주도적인 보수적인 규범 모델에 도전하기 어렵다" 고 말했다. (참고: 마틴 라블린: "공법과 공공 이론". 옥스퍼드 대학 출판사 1992. 그 후 그 제도화 형식은 구소련에서 극도의 발전을 이루었고, 그 효과는 이미 실증되어 시대적 의의와 도덕적 기초를 잃었다. 중국 학자의 정의에도' 관리' 가 있지만 행정권력에 대한 개념적 내포와 속성 이해는 서구와 다르다. 물론 역사적 상황이 다른 것이 주된 원인이다.
둘째, 현대 행정 권력의 개념과 속성 분석
현대 행정권력의 개념과 속성은 현대 사회의 배경 아래 서술해야 한다. 특히 중국 현대 행정권력에 대한 연구는 중국의 제도 현실과 법률 환경에 뿌리를 내려야 한다. "현대" 라는 단어는 중요한 시간 요소일 뿐만 아니라 공간 요소이기도 하다. 행정권력 현대화는 사실상 역동적인 통합 과정, 즉 전통 행정권력, 현실 행정권력, 본토 행정권력, 외래 행정권력의 공간 통합 과정이다. 바로 이런 통합에서 행정권력의 개념이 가치관념에서 경험요소로 바뀌어 다차원 입체적 전환을 형성했다.
현대 행정권력의 분석 도구 체계에서는 전통적인 행정권력과 현대 행정권력의 기본 특징을 나타내는 모형 변수를 설정할 수 있다. 현대 행정권력 모델 변수의 결정은 우선 세계 현대행정권력 발전의 전반적인 추세를 반영해야 하며, 둘째, 가치취향에서 전통 행정권력과 질적인 차이가 있어야 한다. 이러한 고려에 근거하여 필자는 현대 행정권력의 속성 분석에 현대 행정권력의 종속적 합법성, 즉 전통 행정권력의 합법성에 대한 무시를 사용할 것이다. 현대 행정권력의 기능 다원화-전통 행정권력의 기능 일원론: 현대 행정권력의 비배타성-전통 행정권력의 배타성.
1, 현대 행정권력의 종속적 합법성
행정권의 종속적 합법성은 서구 삼권분립 이론의 의미다. "행정권의 주도자는 자신의 판단에 따라 할 수 없고, 인민을 대표하는 의회가 제정한 일반 규칙 (법률) 에 따라 해야 한다" (주: [일] 후지다 주정 "일본의 법행정에 대하여", 법률/Kloc-0 참조) ) 을 참조하십시오. 현대에서는 행정권력이 예외 없이 권한을 부여한 기관에 책임을 져야 하며, 명백한 소유권 관계를 보이고, 행정권력은 법 아래서 존재와 행사의 합법성을 얻어야 한다.
역사 발전의 일부 단계에서 전통 행정권력의 독점은 사회 주체의 권력과 권리를 박탈하여' 사회와 독립적이고 사회와 대립하는' 초자연적인 괴짜' 가 되었다. (참고:' 마르크스 거스선집' 제 2 권, 409 면, 4 1 1. 고대 중국이 우리에게 남긴 전통은 "법은 결코 권력의 기초가 아니며, 최고 황권이 법의 원천이다" 는 것이다. (참고: 양지평' 법학논변', 구이저우인민출판사, 1992, 108 쪽. ) 우리 나라가 계획경제체제를 시행할 때 초경제의 행정권력에 의지하여 전체 국민경제 운행을 추진하고, 행정권력본위가 두드러지고, 공민권이 행정권력에 의해 침식되었다. 생산자는 독립된 신분, 독립의지, 독립된 경제이익, 자주결정의 자유가 없으며, 모든 것을 포괄하는 계획은 각 개인의 이익에 대한 인식을 전체 회원의 이익에 대한 인정에 포함시킨다. 법은 행정권을 둘러싸고 운영되고, 법은 정부를 위해 행정권을 운용하여 경제 서비스를 관리하며, 행정권을 실현하는 수단과 도구가 되고, 행정권과 법률의 관계는 뒤바뀌었다.
법이 권력을 지배하는 것은 법치의 본질이다. 행정법치론의 고명한 점은 행정권력을 행사하는 모든 사람이 숭고한 이상을 가지고 있다는 가정이 아니라 인간성의 결함과 부족을 인정하는 것을 전제로 한다는 것이다. 노벨 경제학상 수상자인 더글라스 노스의' 경로 관련' 이론도 역사적 관점에서 중국 집행력의 특징을 보여준다. 현재, 우리가 여전히 존재하는 문제는' 입법구조가 여전히 기존 행정기구와 관리관행에서 탈태되고 있다',' 입법과 절차는 행정기관에 의해 통제된다',' 이러한 행정권력의 법률 제정과 시행에 대한 주요 통제력은 그들 자신이 일부 2 급 또는 3 급 법규를 발표하는 정식 권력에 국한되지 않는다. 이들 기관은 중국의 법률제도에 대해 더 깊고 광범위한 통제력을 가지고 있다' 는 것이다. (참고: 패리 켈러는' 중국법의 기원', 계만현역,' 남방인 법률평론', 가을호 1998. ) 이것은 전통 행정권력이 현대 행정권력에 큰 장애물이다.
위의 분석에서 우리는 현대 행정권력의 첫 번째 기본 속성이 종속적 합법성, 법적 근거가 있는 행정이라는 것을 알 수 있다. 양자의 관계는 법이 행정권보다 높고, 법률이 행정권을 통제하고 지배한다는 것이다.
2. 현대 행정 권력의 기능적 다양성.
전통 행정권력의 단일 기능에서 현대 행정권력으로의 다기능 전환에서 서방이 가는 길은 중국과 완전히 다르다. 서구 전통 행정권의 단일 기능은 서방 경찰 국가시대의 산물이다. 웨이드는 당시의 상황을 이렇게 묘사했다. "우체국과 경찰을 제외하고 법을 준수하는 영국인은 정부의 존재를 의식하지 못한 채 평생을 보낼 수 있다." (참고: 웨이드의 행정법, 쑤 빙 및 기타 번역. , 중국 백과 사전 출판사, 1997, 페이지 1 페이지. 그러나' 복지국가' 시대가 도래함에 따라 대중은 정부가 사회복지, 사회보장, 다리 건설, 도로 건설, 주택 건설을 요구하고 있다. "오늘날 공공질서 유지, 세금 확보 등 전통적인 권력기능 외에 인민복지와 밀접한 관련이 있는 비권력관리 기능이 행정활동 분야에서 점점 더 큰 지위를 차지하고 있다." (참고: [일] 서강구웅 @ ① 송본창악천 상광지로' 현대행정법개론', 강수화역, 간숙인민출판사, 9 면. ) "복지국가, 국가 보호, 행정 장려, 행정비용 지급 등 새로운 국가목적 개념과 행정기능 이론이 점차 받아들여지고, 행정기능은 기하급수적으로 증가하고 있다." 。 (참고:' 행정법 기본 이론' 정중모, 삼민 출판사, 5 면. ) 을 참조하십시오
서구 행정권력의 현황을 중국에 그대로 옮겨서는 안 된다. 중국에서, 원시 행정권력은 만능이며, 그것은 사회생활의 모든 방면에 스며든다. 보아하니 중국 행정권력의 현대화는 더 긴 과정이 필요한 것 같다. 행정권력이 다원전능에서 법정직권으로 나아가도록 요구할 뿐만 아니라, 행정권력이 다원서비스 사회의 길을 걷도록 요구한다. 즉,' 다기능-단일 기능-다기능' 의 우여곡절 과정을 거쳐야 한다는 것이다. 그 복잡성은 행정권력의 부적절한 개입을 제한하고, 시장 매커니즘의 역할을 최대한 발휘하고, 현 시장체계가 발달하지 못하고, 거시조절 능력을 유지하고, 세계 현대화 과정에서 서비스행정의 국제적 배경을 고려하고, 행정서비스 기능을 강화하는 등 복합적인 요소를 고려해야 한다는 데 있다.
서방 국가들이' 복지국가' 시대에 접어들었기 때문에 중국이 첫 번째 과정 (다기능-단일 기능) 을 완료했다고 생각하거나 우리가 이 시대에 있다고 생각해서는 안 된다. 올바른 생각은' 포스트모더니즘' (참고: 제임스슨 강의' 포스트모더니즘과 문화이론', 베이징대학교 출판사, 1997 판 참조) 을 사용해야 한다. ) 역사적 시각으로 돌아가 행정 기능의 변화를 구체적으로 고찰하다. 계획경제에서 행정권은 일종의' 행동' 권력이다. (참고: 행동권한은 하나의 행동조직에 존재하는 권한이며, 행동조직의 구성원은 조직의 협력행위 중 각 곳에서 완성해야 할 부분만 맡을 수 있으며, 조직에 의해 임명되어 그 지휘 아래 완성된다. ) 공공 및 민간 통합 가정, 공공 흡수 개인; 시장경제 조건 하에서 행정권력은 일종의' 감독권' 이다. (주: 감독권은 특정 사회상황에서 이 직책을 이행하는 데 필요한 권력이다. 그 의무를 이행하기 위해서는 감독기관이 일정한 사회적 상황에서 사람들의 행동을 조직하고 규범화해야 한다. 행동 권위와 규제 권위는 영국 학자 a.j.m 밀른이' 인권과 다양성' 에서 사용하는 용어이다. ) 특정 사회 상황에서 행정권력의 운용과 실현에 관심을 기울이다. 중국 행정권력의 현대화는 서방 국가보다 복잡하다. 일부 경제 분야의 행정 기능은 단일 법정이 되어야 할 뿐만 아니라, 다른 분야에서도 행정권력의 서비스 기능을 강화해야 한다. 우리가 설정한' 기능 일원론-기능 다원론' 은 현대 행정권력의 기본 속성을 연구하는 모형 변수다. 서로 다른 시기의 국가행정권력 현대화가 가는 길의 특징을 분명히 해야 현재 중국 행정권력의 경험적 속성과 가치 속성을 정확하게 분석할 수 있다. 중국 현대 행정권력 연구의 복잡성은 중국 현대화의 경제 변화에 기반을 두고 있다. 단일 기능은 더 많은 제도적 경험 요소를 반영하고, 다중 기능은 현대 행정권력의 실제 속성과 기본 특징을 반영한다. 이 두 개념의 충돌과 충돌도 우리나라 현대 행정권력이 점차 현대 품격으로 향하고 있다는 것을 반영한다.
현대 행정 권력의 비 독점적 인 성격.
전통적인 행정권 이론은 일반적으로 행정권이' 지방화' (즉, 특정) 및 관련' 필수' (양도성) 속성을 가지고 있다고 생각한다. 이런 관점은 현대행정권력에 대한 분석이 아니라 현존하는 제도 사실에 대한 설명이다. 서양의 전통적인 행정권은 일반적으로 행정권으로 정의되며 입법기관의 의지에 대한 집행이다. 경찰 국가 시대 행정권력에 대한 불신과 통제는 원시 행정권력의 속성에 대한 분석에 기반을 두고 있다. 행정권력 주체의 성격과 행정권력의 계층성으로 인해 행정권력은 선천적으로 제대로 행사되는 특성이 아니라는 인식이 나오고 있다. 이런 상황에서 행정기관은 행정권력을 행사할 때도 많은 자제 메커니즘을 세웠다. 가장 유명한 예는 프랑스의' 공공법인' 으로, 일반 행정의 계층 조직과는 별개이며 자급자족 행정 방식이다. (참고: 왕명양' 프랑스 행정법', 중국 정법대 출판사, 1988, 페이지 130. 이는 제 2 차 세계대전 이후 일부 전문공무의 재무독립에 대한 요구와 공상기업의 경영 유연성에 대한 필요성과 밀접한 관련이 있으며, 근대 행정권력의 배타적 주체상의 변화를 반영하고 있으며, 그 심오한 사회적 배경은 여전히 제 2 차 세계대전 이후 경제, 특히 상공업의 발전이다. 게다가, 전문 서비스의 일부 사회 서비스는 현재 전문 전문 조직에 의해 행사되고 있다.
중국에서, 전통적인 행정권 이론은 행정권이 행정기관에 속한다고 생각한다. 행정의 법제화로 행정주체의 개념이 점차 행정기관의 개념을 대체하게 되고, 행정기관은 강한 관리성을 가지고 있으며, 행정권의 전문속성도 느슨해졌다. 즉, 더 이상 행정기관에 속하지 않고, 행정권력만 누려야 행정주체가 될 수 있다. 행정권력의 법제화, 민주화, 효율화의 관점에서 볼 때 현대 행정권력의 발전은 더욱 실질적이다. 행정권력은 행정권력 퇴출이 관여해서는 안 되는 분야에만 국한되지 않고, 행정권력 자체를 재분배하고 현대행정권력의 양성 운영 메커니즘을 구축하는 것도 포함된다.
위의 현대 행정권력 속성에 대한 분석을 통해 현대 행정권력에는 (1) 현대 행정권력의 주체가 다양해졌다는 것을 알 수 있다. (2) 현대 행정권력의 행위는 법치의 이념을 따르고 법에 따라 일을 처리한다. (3) 현대 행정권력의' 권력' 특징이 점차 숨겨져 서비스 기능이 향상되었다.
현대 행정권력의 속성과 개념에 대한 사람들의 인식은 고정불변이 아니라 자주 변화하고 새로운 시대의 내포를 부여받는다. 행정권력의 내포가 끊임없이 풍부하다는 것은 행정권력의 정상적인 상태이다. 전통적인 금지 구역을 끊임없이 넘어야 현대 행정권력 이론의 발전이 새로운 세계로 들어갈 수 있다.