Pressman 과 Wildavsky 가 1973' 집행' 이라는 책에서 정책 집행의 중요성을 천명할 때까지는 학계가 실제로 이 분야에 대해 논의하고 연구하기 시작했고, 이에 따라 정책 집행 열풍이 일어나 대대적인' 집행 운동' 을 형성했다. 연구자들은 대량의 논문을 써서 연구 전개에 관한 각종 이론과 모델을 제시했다. 이 글은 이전 2 세대 정책 집행 모델을 소개하면서 새로운 정책 집행 모델인 3 세대 정책 집행 채널에 초점을 맞춰 현재 중국 정책 집행 상황에 대한 사고를 불러일으켰다. 여기서, 우리는 3 세대 실현 방법이 어디서 왔는지 알아야 할 것 같다. 3 세대 구현 방법이란 무엇입니까? 그것은 이전 두 세대에 비해 어떤 특징이 있습니까? 이 문제들에 대한 사고를 심화시키는 것은 중국 공공정책의 연구와 실천에 중요한 참고가치를 가지고 있다.
첫째, 제 3 세대 정책 시행 경로의 원천
정책 집행 연구의 초기 단계에서 Prassman 과 Weidafsky 를 포함한 많은 학자들은 주로 "하향식" 모델을 사용하여 실행 문제를 연구합니다. 이를 1 세대 실행 방법이라고 합니다. 이런' 하향식' 모델은 의사결정자의 우월성을 강조하며, 정책 집행자는 항상 상급자의 의지를 엄격히 준수하고 상급자의 의도를 충실히 실현한다. 이 모드에서 엄격한 명령과 우월한 통제 지휘 능력을 강조하는 한편 정책 입안자들이 정책 집행 규범에 대한 이성적 설계를 주장하고 있다. 전체 연구 결과를 보면 이 모델은 광범위하게 적용되어 상당히 보편적인 영향을 미치는 정책 실행 모델이다. 이런 모델은 정책 집행의 법률법규를 매우 중시하며 공공정책의 기본 내포를 반영한다. 그러나, 이 모델은 또한 비판을 받았다. 집행을 반항 의지가 없는 사람으로 여기기 때문에, 실제 집행 과정은 참가자가 많고 이익이 다양해지는 복잡한 과정이며, 상급 의사결정자들은 정책 과정과 결과를 효과적으로 통제하기가 어렵다. 구체적으로' 하향식' 모델의 단점은 (1) 중앙정부의 정책 결정을 강조하고 고위 관리들이 목표와 계획을 세울 수 있는 능력을 지나치게 강조하며 민간, 기층 관료, 지방집행기관의 영향을 소홀히 한다는 점이다. (2) 일부 공공정책이 적용되는 법률법규가 없고 여러 정부기관과 법률법규가 공동으로 시행될 경우 적용하기가 어렵다. (3) 집행력의 조직 구조는 단순히 정적인 관료 체계로 간주되어 동적 변화의 존재를 인식하지 못한다. (4) 독립 정책 이행 단계의 존재에 대해 완전히 의문을 제기한다.
바로' 하향식' 모델에 대한 각종 의문 때문에 일부 학자들은 반대 각도에서' 상향식' 모델을 제시했는데, 그중에서도 웨슬리와 립스키의' 거리 차원의 관료주의와 제도 혁신' 을 대표하는 것이 이른바 2 세대 실시 경로다. 이 모델은 조직의 개인 (즉, 정책 프로세스에 참여하는 모든 행위자) 을 출발점으로 정책 체인의 하층층과 최하층을 정책 시행의 기초로 삼는다. 풀뿌리 관료와 지방 집행 기관에 자율권을 부여하는 것을 강조한다. 중앙 의사결정자의 핵심 임무는 정책 집행을 위한 프레임워크를 설정하는 것이 아니라, 기층 관료와 지방정부가 적절한 조치를 취할 수 있도록 충분한 독립 공간을 제공하는 것이다. 또한 정책 또는 프로젝트의 성공은 프로젝트 실행에 참여하는 행위자의 약속과 기술에 달려 있음을 강조합니다. 상향식 모델의 출현은 방법론뿐만 아니라 이념적으로도 상당히 혁신적이라는 것을 알 수 있다. 이 모델은 정부의 계획에만 초점을 맞추는 것이 아니라 여러 행동자가 인정하는 문제, 전략 및 목표에 기반을 두고 있어' 하향식' 모델이 정부 기관의 역할을 지나치게 중시하는 단점을 해소한다. 그러나 (1) 이 모델은 기층 관료의 역할을 긍정하지만, 기층 관료의 행동이 정책 목표에 기여하는 것이 반드시' 적극적' 은 아니다. 따라서 풀뿌리 공무원의 행동을 개선하는 방법은 매우 중요한 문제입니다. (2) 이 모델은 기층관원에 대한' 사실' 분석에 초점을 맞추고 있지만' 가치관' 에 대한 윤리분석은 상당히 부족하다. 사실, 올바른 서비스 이념과 조직 문화를 어떻게 키우느냐가 현재 사회의 주요 주제이다. (3) 모델의 분석은 명확한 이론이 부족하다. 네트워크 기술은 관련 행위자의 네트워크 관계를 식별하는 것이 아니라, 이러한 네트워크 관계를 행동자의 인지, 자원, 참여 등 사회, 경제, 법적 요소에 두는 명확한 이론이 필요하다.
둘째, 제 3 세대 정책 시행 방법이란 무엇입니까?
1 세대 미국 정책 과학 연구자들은 연방 정부에 초점을 맞추고 있기 때문에' 하향식' 모델과 통제력이 이 시기의 주요 연구 경로가 된 이유를 쉽게 이해할 수 있다. 2 세대 연구원들은 주 정부 차원에서 하위 계층 행동자가 정책에 영향을 미치는 능력과 그에 따른' 상향식' 모델을 강조하는 데 집중했다. 하지만 일반적으로 "하향식" 과 "상향식"
이것은 일종의 수직 연구 방법이다. 에모어는 성공적인 정책 집행은' 미래 지향적 전략' 을 사용해야 하고, 정책 입안자들은 정책 도구를 신중하게 계획하고 다른 정책 자원을 적절히 사용해야 한다고 생각한다. 반면에,' 후진전략' 을 채택하여 정책 대상의 인센티브 구조를 광범위하게 파악해야 한다. 이를 바탕으로 3 세대 연구자들은 주 간 정부 간의 수직적 관계로 눈을 돌리고 3 세대 집행 경로, 즉 정부 간 정책 집행 소통 모델을 제시했다.
3 세대 정책 집행 방식-'정부 간 정책 집행 소통 모델' 은 주로 1 세대 및 2 세대 정책 집행 방식의 장단점을 통합하고 개선하는 것으로, 좀 더 설명적인 정책 집행 모델을 구축하고자 한다. 가장 먼저 Goggin 등이 저서' 정책 집행 이론과 실천: 3 세대 정책 집행 모델' 에서 (아래)/Klon 을 제시했다. 1 세대 정책 집행이 연역방식을 나타내고, 2 세대는 분석 귀납방식을 제시하지만, 정책 집행은 매우 복잡한 과정이며, 서로 다른 시간과 공간에서 발생하는 일련의 행정 및 정치적 의사결정과 행동이며, 연역이나 귀납적 방식으로만 해석할 수 있는 것은 아니다. 따라서, 그들은 정책 집행에 대한 연구가 각급 정책 집행의 동태에 대한 토론을 소홀히 해서는 안 된다고 주장하고, 그들의' 정책 집행의 정부간 소통 모델' 은 정책 집행에 대한 역동적인 논의에 초점을 맞추고 있다.
고킨 등은 시간과 장소가 다른 정책 집행 사례를 연구할 필요가 있다고 생각한다. 이러한 연구는 비교, 역사적, 양적 분석 방법을 채택하고 다양한 데이터 수집 기술을 사용하여 동적 구현을 설명하는 이론적 체계를 구축해야 합니다. (1) 비교 및 역사 분석에서 구현 연구자들은 지역, 주 및 연방 정부 수준에 초점을 맞추어야 합니다. (2) 정량적 방법의 경우 시계열 분석, 동적 시뮬레이션, 네트워크 분석, 콘텐츠 분석, 사회 실험 및 회귀 기술과 같은 분석 방법을 사용할 가치가 있다고 지적했습니다. (3) 데이터 수집 기술 방면에서 심도 있는 인터뷰, 설문지 우송, 분석 등 다양한 방법의 운용을 포함한다.
"정책 집행을 위한 정부 간 커뮤니케이션 모델" 은 세 가지 가정을 바탕으로 합니다. 하나는 중앙정부와 지방정부 간에 충돌과 협력 관계가 있다는 것입니다. 둘째, 주정부는 연방계획의 내용을 설명하거나 현지에서 시급히 해결해야 할 문제를 명시할 수 있는 자유재량권을 가지고 있습니다. 셋째, 실행 형식에는 시간과 관할에 따라 변수가 다릅니다. 논의 된 변수는 다음과 같습니다: (1) 요인 변수: 주정부의 정책 시행; (2) 인수: a. 연방 정부 차원의 인센티브와 제한; B. 주 및 지방 정부 차원의 인센티브 및 제한. 양자는 상호 작용과 상호 의존적인 관계를 형성한다. (3) 중개 변수: 주 정부 자체의 의사결정 결과와 주 정부 자체의 능력을 포함한다. 그림과 같이:
정책 시행에 대한 정부 간 커뮤니케이션 모델
출처: Gogginetal, 1990, p32.
변수의 의미에 대해서는 다음과 같이 설명합니다.
(a) 연방 차원의 인센티브와 제한
국가 정부 결정의 내용과 형식은 정부 집행자의 선택과 행동에 영향을 미치며, 연방 정부 수준은 법규와 권한의 영향을 통해 집행됩니다. "의사 결정 내용" 의 변수에는 정책 유형, 문제 해결의 긴급 성, 결과의 명확성, 필수 규정 및 재정 자원 할당이 포함됩니다. 의사 결정 형식은 의사 결정 정보가 수신되는 방식에 영향을 줄 수 있습니다.
(b) 주 및 지방 정부의 제한 및 인센티브
이 변수의 의미는 주로 이해 집단, 주 정부, 지방 민선 관료, 관련 정치 시스템 및 집행 기관 등 세 그룹의 시스템 상호 작용이다. 이 수준에서 내린 행정 결정과 행동은 소비자와 서비스 제공자 간의 가격 흥정으로 이어질 수 있다. 경영진이 프로젝트 운영에 필요한 자원과 주 정부 민선 관리들의 선호도에 개인적 판단을 추가했기 때문이다.
(c) 주정부의 의사 결정 결과와 주정부의 역량
Goggin 등은 시행에는 두 가지 조건, 즉 국가가 결정을 내리고 행동을 취할 수 있는 능력, 그리고 국가의 조직과 생태능력이 있어야 한다고 생각한다. 조직능력은 행동을 취하는 제도능력을 말하며, 생태능력은 국가 정부가 운영하는 관련 환경 조건 (예: 사회 경제 정치 조건) 을 가리킨다.
⑷ 국가 집행
상태 실행은 두 가지 측면, 출력 및 결과로 정의되어야 합니다. 출력은 계획 목표를 달성하는 정도를 나타냅니다. 그 결과는 광범위한 사회문제에서 절차적으로 수정된 변화를 말한다. 따라서 주 집행에는 집행 과정, 실행 계획의 산출 및 최종 결과, 즉 주 정부가 연방 정부의 지시에 따라 정책을 추진할 수 있는지 여부, 정해진 목표를 상세히 달성할 수 있는지 여부, 관련된 사회 문제를 해결할 수 있는지 여부가 포함되어야 합니다.
피드백 및 정책 재설계
충돌은 정책 집행 과정에서 불가피한 현상이며 전체 정책에 대해 많은 피드백 (좋거나 나쁜 것) 을 낳는다. 정책이 목표를 달성하지 못하거나 조정과 협력이 필요할 때 정책이 재설계됩니다. 이것은 또한 정부 간 정책 집행의 불안정성을 반영한다.
위의 분석에 따르면 이 세 가지 구현 방식은' 실행 운동' 발전의 여러 단계에서 나타나는 주류 연구 모델이며 각각 장단점이 있다는 것을 알 수 있다. 어느 것이 좋고 어느 것이 나쁜지 판단하기 어렵다. 각 세대의 연구 프로젝트가 서로 다른 상황에 적합하다고 말할 수 있다. 우리나라 공공정책의 실천으로 볼 때, 장기 계획 경제체제의 영향으로 우리나라의 정책 집행 이념은' 하향식' 모델에 묘사된 상황과 더 유사하며, 주로 상급자의 하급자에 대한 통제와 지휘에 초점을 맞추고 있다. 하층 집행자의 영향과 이익을 더 잘 직시하고 수용하는 방법을 소홀히 하여 어느 정도 공공정책 부재와 공급 부족을 초래하였다. 따라서 우리는' 상향식' 모델과 정부 간 정책 집행 소통 모델이 장려하는 역사고를 더욱 중시하고, 각급 정부와 민중의 참여를 광범위하게 흡수해 공공정책의 민주성과 과학성을 높여야 한다.