關鍵詞:表現形式原因及對策
首先是“上有政策，下有對策”的定義
什麽是政策領導力？具體而言，所謂政策壹般是指政黨、政府或團體為實現既定路線、目標和任務而動員或約束社會力量所采用的戰略原則和行動準則。領導力是指領導者個人（或領導小組）通過說服或榜樣激勵某個群體以實現領導者自身及其追隨者的相同目標的過程。
我認為，政策領導力是在政策的引導、調控、管理和控制下，能夠使人們自覺調整行為、滿足政策要求並實現預期政策目標的強大領導力量。
政策領導力是壹種強大的領導力量，包括影響力、執行力和有效性。影響力是指領導者根據政策的要求有效地影響和改變領導者的心理和行為，並以其身份和性格特征對組織產生長期影響的能力。影響力是政策領導力的基礎。只有在強有力的影響下，人們才有可能按照政策的要求開展相關活動並實現組織目標。
執行力是指政策執行者通過壹定的組織形式，將政策意識形態的內容轉化為實際效果，運用各種政策資源，解釋和實施服務宣傳等行動，從而實現既定政策目標的能力。執行力是政策領導力的核心。如果不落實，政策就會成為壹句空話。只有將政策付諸實踐，才能充分發揮政策引領作用，確保政策目標的實現。
有效性是指領導者在領導活動中發揮有利作用時實施領導行為的能力、工作狀態和取得有效結果的能力。有效性是政策領導力的保證，它是衡量領導力程度的重要尺度和推動政策完善的重要力量。
影響力、執行力和有效性密不可分，它們貫穿於政策領導的全過程。在這三種力量的共同作用下，政策領導才能實現良性運行。
“上有政策下有對策”本質上是把上級政策肢解曲解為己所用，實現狹隘的地方部門利益，甚至個人利益。從本質上講，這是壹種消極的政策適應和對原有政策的背離。
二是“上有政策，下有對策”現象的表現
當前，“上有政策下有對策”的現象在現實中表現不壹，具體表現為對中央推動科學發展重大決策部署的“替代性”執行、“選擇性”執行、“附加性”執行、“象征性”執行、“欺騙性”執行和“對抗性”執行等六種情形。
壹是“另類”執行上級政策。
壹些地方表面上出臺了落實上級政策的措施，實際上卻實施了與之相悖的方案，使上級政策失效。例如，為了控制房價的過快上漲，國家多次推出各種措施，但面對頻繁的紅燈，壹些地方政府不是想著如何降溫，而是采取各種方法“拆除宏觀調控政策”，企圖蒙混過關。有的采用“混淆法”。同壹個城市的房價，這個部門說漲了，那個部門說跌了。他們使用不同的統計口徑來尋找可以證明其控制結果的“政治成就”並將其公布於眾。有的有選擇地發布數據，並向社會發布壹些無關的控制數據。至於城市存量土地中，有多少土地被開發商囤積，有多少逾期未開發對房地產走勢至關重要，這是保密的；有的采取“脫虛向實”的方式，中央調控政策越來越清晰細化。相反，壹些地方政府出臺的“實施細則”操作性不強，也沒有檢查考核標準。宏觀調控的實施在壹些地方已經成為壹個從會議到會議、從政策到政策、從文件到文件的過程。
二是“選擇性”執行上級政策。
壹些地方政府在執行上級政策時故意曲解政策精神和內容，選擇政策中對本地區、本部門乃至執行者有利的部分來執行，斷章取義、各取所需。例如，壹些地方政府在實施煤炭生產政策時關註煤炭開采帶來的經濟效益、煤炭開采經濟帶來的政治成就以及煤炭開采經濟對地方財政的貢獻，並且這些政策的執行到位。但與此同時，煤礦生產政策要求地方政府合理利用礦產資源，防止濫采濫挖，保護環境，並重視人員的安全培訓。由於經濟效益不明顯，得不到高管的重視，壹些地方甚至置之不理，導致資源枯竭和礦難，影響了國家和平、經濟發展、社會和諧和人民穩定。
三是“象征性”落實上級政策。
有些地方在執行上級政策的過程中，他們“不求形似，但求神似”。表面上不折不扣執行政策，實際上“修改”上級政策，“先上車，後購票”，甚至置若罔聞，上車不購票，造成既成事實。例如，《國家安全生產法》要求所有煤礦必須證照齊全，並要求地方監管部門嚴格審批證照，加大檢查力度，杜絕無證開采。然而，許多發生礦難的煤礦被發現證照不全、無證經營或壹證多井，或以資源整合的名義保留本應關閉的礦井，煤礦企業甚至以礦井整合取代資源整合。這表明當地政府的監管部門沒有很好地履行檢查和監督職責，甚至與礦主壹起欺騙以應付上級的檢查。無數血淋淋的教訓表明，礦難頻發的罪魁禍首是當面執行上級安全生產監管政策、背後執行上級安全生產監管政策有令不行、有禁不止。
四是“追加”執行上級政策。
地方政府或部門應根據當地和本部門的實際情況，細化國家相關政策和法律法規的原則性規定，使其在實施過程中更具可操作性，更好地為人民服務。然而，壹些地方政府發布的“紅頭文件”是與中央政策相違背的“地方政策”，其中摻雜著個人利益。某市政府發文規定，固定資產投資5000萬元以上依法登記的法定代表人或年納稅500萬元以上的企業法定代表人可享受“超國民待遇”:車輛違章不處罰，子女上學時自由擇校，娛樂場所消費不受公安機關檢查；2006年，市政府辦公室用壹份“紅頭文件”推廣了壹個白酒品牌，要求今後全市所有公務接待都要使用該品牌，完成任務的單位將獲得10%的獎勵，未完成任務的單位將受到通報批評的處罰...
五是“欺詐”執行上級政策。
壹些地方政府打著發展和保護支柱產業的旗號，表面上想加強監管，但暗地裏卻為非法礦主和未達到環境評估標準的企業“開綠燈”和發放“通行證”，並充當代理人，縱容非法煤礦和汙染企業的生產經營，導致“有法不依”和“腸梗阻”現象。盡管黨和政府近年來做出了巨大努力，多次要求關閉不符合標準的小煤礦，但由於壹些地方幹部的口是心非，這壹計劃的實施大打折扣。2006年6月25日，雲南省曲靖市富源縣長源煤礦瓦斯爆炸事故暴露出地方政府的監管問題。這是壹個已經被煤礦監察局和雲南省政府關閉的礦井，但它被盜了，以置換的名義保存了下來，並繼續生產，導致了特別嚴重的事故。
六是“對抗性”執行上級政策。
還有壹些地方公然無視上級政策，我行我素，拒不執行國家政策法規。例如，2002年常州某大型鋼鐵聯合項目建設過程中，當地政府及相關地方行政主管部門違反國家相關法律法規，公然越權審批項目，對企業的違法行為視而不見。該公司在未取得環保部門批準的環境影響報告書的情況下開工建設，違反了土地管理法，在未取得合法征地批準文件的情況下開工建設。再如，2003年至2006年，某市政府及相關部門違反土地利用總體規劃和城市總體規劃，非法批準征收14877畝集體土地用於建設大學園區。在有關部門上報國務院同意責令該市改正違法用地行為後，該市不僅沒有進行整改，還公然擴大違法占地。
三是“上有政策，下有對策”現象的原因分析
（壹）行政決策制度不科學，導致政策制定出現問題。
總體而言，我國行政決策體系框架完整，但科學化程度不高，政策制定缺乏科學性和可行性，主要表現在以下幾個方面:
1，科學決策體系還沒有真正建立起來。
實踐中，作為決策中樞系統的各級黨委、政府和人大的決策權、職責和範圍劃分仍不明確，關系尚未完全理順，人大和政府的決策潛力尚未充分發揮。然而，各級政府建立的由信息、參謀、決策和監督組成的決策系統並沒有真正發揮其分工合作、密切配合和科學決策的作用。行政決策不註重信息的收集、加工和利用，造成信息閉塞，即使獲得了壹些信息，也不準確、不真實、不及時。決策研究機構在各級黨政部門的權威地位不夠高，職能作用發揮不充分。他們充當秘書而不研究決策是壹個嚴重的現象。而體制外的政策研究和咨詢機構發展緩慢、數量少、功能弱，未能真正在政府決策中發揮應有的作用【1】。
2.行政決策程序不規範。
目前，我國行政決策尚未建立嚴格的程序和完整的規範。許多政府部門和基層行政決策往往不經過紮實調查、認真分析、充分討論和細致論證，行政首長“拍腦袋做決定、拍胸脯表明決心、拍屁股推責任”，缺乏決策民主。因此，主觀決策、重復決策和錯誤決策時有發生【2】。
3.行政決策缺乏科學手段和技術。
壹些地方和部門領導依賴傳統的經驗決策方法，忽視吸收與社會發展同步的科學決策理論和技術，不願意學習和運用先進的現代決策理論、決策手段和決策技術，導致決策方法簡單、決策手段貧乏，阻礙和影響了決策的科學化水平【3】。
4.缺乏科學的決策責任體系。
行政決策者在決策過程中的偏差行為很大程度上源於責任的弱化，其根本原因在於缺乏科學有效的決策責任制度。壹是決策權與決策責任相分離，決策成敗與決策者個人榮辱得失、升遷降職沒有直接必然聯系；二是決策責任主體不明確。所謂“集體決策、集體負責”往往產生“責任擴散效應”，犯錯後沒有人承擔實際責任；第三，對決策失誤的問責不嚴格，“交學費”往往被當作逃避問責的“護身符”【3】。
（2）行政執行制度上的缺陷成為“上有政策下有對策”行為的滋生土壤。
執行是壹個使既定決策目標得以實現的動態過程。合理的執行機制是政策有效執行的必要條件。目前，我國政府執行機制的缺陷是造成“上有政策、下有對策”行為的關鍵原因
1，政策執行中壹些具體環節的“偏差”導致政策執行不力。
政策執行中的任何錯誤或不足都會影響政策的正確執行。從實際表現來看，政策執行中的“偏差”往往體現在以下幾個方面:
（1）政策宣傳存在缺陷。開展政策宣傳獲得政策對象的支持是政策順利實施的重要保障。在政策執行過程中，壹些人不註意政策宣傳，或在宣傳中犯錯誤。目前，我國政府公共政策的溝通渠道不暢，缺乏壹定的信息反饋機制，導致公共政策在宣傳過程中受到阻礙和扭曲，嚴重影響公共政策的有效實施。政策宣傳有時存在矛盾，會導致政策實施者和政策對象之間產生誤解，最終使政策實施者無所適從。
（2）政策執行的信息溝通機制不完善。信息溝通機制的不完善嚴重阻礙了政策執行過程中的信息交流。政策執行缺乏信息反饋機制，政策實施具有盲目性，政策評估缺乏依據，政策效果難以識別。因此，在政策執行過程中，信息渠道不暢，信息溝通失效，難免“上有政策，下有對策”【4】。
③指揮不力，缺乏協調。指揮是執行政策的重要環節。指揮不力的現象表現為:壹是軟弱。指由於某些政策執行者缺乏授權而導致政策得不到執行或被動執行的結果。第二，政治部門多，指揮首長多。命令要求集中統壹，即下級只能接受上級的命令。上面人頭多，下面必然無事可做。第三，缺乏協調。壹般政策是多目標的，必須通過各部門和執行人員的合作來完成。缺乏協調的政策執行會降低政策執行的整體效果【5】。
（4）政策執行缺乏評估機制。良好的政策評估體系可以優化政策運行的過程，從而防止政策執行受阻，促進政策目標的順利實現。目前，中國的政策評估機制並不科學。壹方面，評價的動機是不良的，要麽把評價作為炫耀工作業績和尋求名聲的手段，要麽利用評價掩蓋政策執行錯誤和推卸責任。另壹方面，缺乏正確的評價標準和方法。政策評估傾向於用價值判斷代替事實分析，用定性結論代替定量結論。評估結果難以作為政策實施的考核依據，難以及時識別“上有政策、下有對策”。
2.政府執行力弱化。
政府執行力壹般是指政府組織依法使用、調度和控制各種公共資源，執行國家政策、法律法規和上級指示、決定、決議，以實現戰略目標和任務的能力。政府執行力是壹種“合力”，政府執行力各要素的優化組合是形成高效執行力的關鍵。如果執行力弱，就難以保證政令暢通，就會出現“上有政策，下有對策”的現象。
政府執行力的弱化主要表現在以下幾個方面:
（1）政策本身存在漏洞。影響政府執行力的前提是政策本身是否科學。“上有政策，下有對策”的現象必須有壹個前提條件，即政策本身存在缺陷和漏洞。
首先，政策缺乏合理性。政策本身的合理性不足首先表現在政策的針對性不強。政策規定的內容不反映客觀實際，政策規定的行為不符合客觀事物的發展規律。當政策沒有針對性時，政策行為準則與客觀現實會產生強烈沖突，使政策執行失去實踐基礎。政策本身不合理的第二個表現是政策目標的不合理。壹些目標設定過高，政策實施容易受到現實條件和政策資源的制約，也會導致“上有政策，下有對策”【6】（p 172）。
其次，政策缺乏明確性。政策缺乏明確性主要表現在政策目標錯誤或模糊、政策內容混亂、政策活動主體的職權和責任界定不科學。模糊的政策制定可能給政策執行者理解政策目標和內容帶來困難，並可能為執行者歪曲或曲解政策提供機會。
第三，政策缺乏協調。從現實政策來看，政策缺乏協調性主要表現在:壹是政策體系不配套。新舊政策缺乏連續性，政策層次相互脫節，政策之間的目標、內容和效果相互沖突。壹方面給政策執行帶來困難，同時也為執行者尋找“對策”打開了大門。第二，政策多。部門和機構眾多，導致政策爭鬥和矛盾，這使得政策執行機構和執行者無法達成壹致，也為鉆政策漏洞提供了機會【6】（p 175）。
四是政策缺乏穩定性和連續性。有些地方和部門經常更換領導，政策也隨之改變。有人守政策，有人取利益，政策多變多變，政策缺乏基本的穩定性和連續性。這就容易造成“上有政策，下有對策”的現象。
（2）被執行人的利益需求和能力缺陷導致偏差。
首先，執行主體的利益需求存在行為偏差。政策實施者的自利需求和行為傾向影響著公共政策的有效實施。由於政策實施者的成本收益預期較低或相對剝奪了比較收益，壹些政策實施者根據自己的理解和需要附加了壹些原本不在政策目標中的內容，搞“因地施策”。特別是當公共政策本身與政策實施者的利益發生沖突時，壹些政策實施者會尋找政策替代品，或故意曲解原有政策內容，隨意改編甚至“硬拖延”，搞“上有政策下有對策”，導致政策目標無法實現，公共政策無法實施【6】（p 187）。
二是執行主體的認知缺陷。政策執行者對公共政策的認可態度在很大程度上決定了政策執行的有效性。執行者如果認識不夠、理解不清，就很難正確、全面地執行公共政策。在政策傳播過程中，語言使用不當或語言晦澀也造成了政策執行主體在政策認知上的障礙【6】。
三是執行人員素質不高。在市場經濟條件下，首先，行政人員不熟悉市場經濟條件下的發展規律，缺乏政府管理的新知識。其次，他們的思維方式與現代社會的要求有很大差距。由於長期受傳統思想的教育，他們在計劃經濟體制下形成了僵化的思維模式，這將阻礙執行者準確地執行政策【7】。最後是政策執行者的職業道德素質因素。在執行政策的具體過程中，政策執行者壹般擁有對政策的“初始解釋權”。如果政策執行者缺乏職業道德，在思想上形成拜金主義、功利主義和本位主義，那麽他們必然會選擇“上有政策、下有對策”的執行方式來趨利避害【8】。
（3）缺乏實施資源。
政策實施所需的資源是否充分可用是政策能否順利實施的關鍵。實施資源包括政策資源、人力資源、財力資源、信息資源等。
首先，政策資源包括完成政策所需的各種成本和條件。政策是資源已經成為人們的常識，但在充分利用政策資源方面存在差距。壹些地方對政府政策執行不到位，執行不徹底，白白浪費了這壹寶貴資源。壹些地方政府在宣傳政策時“缺斤少兩”，要麽拖泥帶水，要麽下發文件或召開會議，即使完成任務也流於形式，浮於表面。
第二，人力資源是指高素質的政策執行者。政策執行人員的素質要求側重於專業的管理知識、技能和實踐經驗，要求對政策有較強的理解能力並按部就班地執行政策。在我國，雖然行政機關人浮於事的現象十分嚴重，但優秀高素質的公務員卻十分稀缺。
第三，財力是政策實施者在政策實施活動中為保證政策實施的必要支出而投入的資金。中國正處於政治、經濟和文化欠發達的社會轉型時期，執行資金的缺乏壹直是阻礙公共政策執行的重要因素。
第四，信息資源包括政策內容、實施方法和高管應熟悉的其他相關事項。暢通的信息渠道和來源是政策有效實施的必要條件。由於我國政府機構設置不合理、運行不規範、不協調，政府機構辦公設備不同程度地落後和過時，政策執行者的信息渠道不暢通，壹些地方特別是經濟欠發達地區存在信息來源不足的現象。這使得政策實施者無法制定可行的行動計劃並對政策實施過程實施必要的控制，導致政策實施出現錯誤或困難。
（4）缺乏執行文化。
作為執行機構，地方政府應構建靈活高效的執行文化。只有積極培育政府執行力文化，才能不斷強化政府執行力的理念和意識，提高政府執行力的能力和水平。目前，我國許多地方政府缺乏“快速反應，立即行動”的執行文化，拖拖拉拉，相互推卸，不執行中央的政策，隨意變通。
（3）碎片化的行政監管體制為“上有政策、下有對策”行為的出現提供了條件。
經過幾十年的發展，我國行政監督制度已經形成了壹套具有自身特色的制度。但與此同時，行政監督制度仍存在壹系列缺陷，導致行政機關在具體運行中出現多策並舉、政令不暢等諸多現象，為行政執行機關和人員“上有政策、下有對策”的行為提供了條件。從我國行政監督的現狀來看，監督機制不完善主要表現在以下幾個方面:
1，行政監督體系整體功能不強，監督力量不足。
在監督實踐中，由於政府機關內外各類監督關系尚未理順，各類監督主體存在監督權限、方式、程序和範圍不明確，相互之間缺乏聯系和溝通等問題，往往各自為政，尚未形成嚴密有序、分工合理、協調互動、高效運轉的有機整體。因此，監管工作中不可避免地存在“交叉地帶”和“空白地帶”，導致許多問題出現，壹些監管部門相互推諉扯皮，造成無人監管的局面。這削弱了監督的整體有效性，導致監督機制弱化和監督力量不足【9】。
2.行政監督法律法規不健全，監督缺乏可操作性。
行政監督是壹種法律監督。總體而言，法律監督程度較低。壹是壹些重要監管法律法規缺位。例如，新聞機構和廣大人民群眾進行監督所必需的新聞法和報道法尚未頒布，使監督活動缺乏法律依據；二是現有監管規則措辭籠統、不具體，缺乏明確的標準和操作規則，導致監管主體難以準確判斷並及時檢查和糾正被監管對象的越軌違規行為【10】。
3.專門監督機構缺乏應有的地位和必要的獨立性。
在目前的內部行政監督體系中，大多數具有行政監督權的專門機構，如監察部門，都設在政府機構中。在領導體制上，這些部門受雙重領導，既受同級行政機關領導，又受上級業務部門領導，因此專職監督機構受到的控制更多【11】。
4.該機構的地位不高，缺乏監督。
從法律上講，權力機關是最獨立的，其對行政機關的監督應該是最權威的。但實際上，目前人大監督法律地位高、實際地位低，監督工作仍是人大工作的薄弱環節。突出表現在監督機制不健全、力度不夠；手段不配套，深度不夠；監管措施不足；監督制約的法律法規不健全。
5.行政監督重在懲罰性監督，忽視預防性和程序性監督。
行政監督應該是壹項經常性和持續性的活動。長期以來，我們始終把重點放在懲罰性的事後監督上，把監督的重點放在“事後糾偏”上，忽視了對行政違法行為的事前預防和事中控制。由於事前預防和事中控制不完善，管理偏差太多【12】。
四是針對“上有政策下有對策”現象的對策
（1）在政策執行中加強思想文化建設。
人是壹切社會活動的主體，政策的實施依靠人，包括政策執行者和政策對象。人是物質和精神的統壹體，人的主觀能動性的發揮離不開意識形態的支持。“意識形態是壹套邏輯上相關的價值觀和信念，它提供了壹個簡化的世界圖景，並在指導人們的行動中發揮作用。”價值觀和信念的內化制約機制在某種程度上比其他制約方法更有效，因為道德意識制約和調節“理性經濟人”的內心思想，反過來影響他的行為和模式，其作用是根本性的。正因如此，加強對政策實施者和目標群體的思想教育，就是要加強對其道德操守的培養，讓政策實施者在內心深處有壹種明辨是非的道德意識，對政策實施過程中的違規行為有壹種與生俱來的厭惡，從而避免政策實施因“理性經濟人”的逐利動機而被扭曲。
加強政策實施者和目標群體的思想教育，需要分別樹立正確的利益觀和政績觀。首先要承認追求個人合理利益的正當性，但同時要認識到利益是壹個矛盾體，包括個人利益與共同利益、局部利益與整體利益。對個人利益的追求應以不損害公眾利益為前提，在有沖突的條件下，應優先考慮公眾利益。
在煤礦安全生產中，保護合法合理的利潤，取締非法所得。使煤礦企業深刻認識到自己不僅是經濟實體，而且對保障職工生命安全和合理開發資源具有社會責任感和道德要求，積極配合國家安全生產政策的實施；各級政府部門要擺脫地方利益部門的狹隘利益，樹立大局觀念，認識到煤礦安全生產事關社會穩定、家庭幸福和政府現象；各級官員應樹立正確的政績觀，將“權為民所用、利為民所謀、情為民所系”貫穿於政策執行過程中，自覺抵制政策執行中的幹擾因素。
（2）完善權力制約制度。
權力尋租導致腐敗，是導致上有政策下有對策現象的關鍵因素，影響政策執行效果。懲治權力腐敗是遏制地方“反制”的核心舉措。人類社會的實踐表明，權力具有腐蝕性，所有擁有權力的人都容易濫用權力，這是壹個永恒的經驗。有權力的人使用權力，直到他們遇到邊界。“所以我們必須用權力來約束權力。由於歷史和認知的原因，中國實行的是中央集權政治體制，在“集中力量辦大事”方面具有優勢，但過度集權不利於權力的相互監督。沒有監督，權力就不能作為政策有效執行的保障，甚至成為政策執行的腐蝕劑。
現階段，完善權力制約機制，首先要合理放權。包括中央和地方政府之間以及同級政府不同部門之間的權力劃分，使其合法化。在職責明確的情況下，加強中央政府對地方政策執行的監督，改變地方政府執行政策的隨意行為；明確劃分政府部門之間的權責範圍，理順立法權、行政權和司法權的關系，完善《NPC行政執行力監督實施細則》。有必要劃分政策系統的決策、執行和監督部門，使其相互監督，特別是提高監督部門的獨立性，確保對政策執行的有力監控。
在政策領域，制約權力不是最終目的，但最終目的是用權力確保政策的有效執行，減少執行中的“反制”。只有權力相互制約，才能從根本上消除權力尋租的空間。權力制約是控制政煤勾結的關鍵。要建立健全官員任免、官員政績考核體系和權力監督等壹整套制度，加大對權力尋租行為的懲處力度，提高腐敗成本，讓權力尋租腐敗者“政治上身敗名裂、經濟上傾家蕩產、思想上追悔莫及”；規範權力運行使官員的權力在“陽光下”運行。從根本上保證政策的落實。
（3）完善科學民主決策制度。
“上有政策，下有對策”的現象當然是政策實施者自身的行為所致，但我們也必須承認，政策本身的問題也是誘發因素。“好的制度可以讓壞人無法胡作非為，壞的制度可以讓好人無法充分做好事，甚至走向反面。”合理完整的政策本身減少了政策實施者投機行為的可能性，減少了政策違規帶來的非法收益，同時增加了政策違規的心理成本和被發現的概率，使從政策和對策中獲得的凈收益趨於零甚至為負，消除了“對策”產生的利潤動機。合理的公共政策需要科學民主的決策體系來保證。