根據機關人格理論，行政機關對國家具有壹定的權利和義務，行政機關之間也相互具有權利和義務，因此行政機關既是國家的工具，也是權利和義務的主體。
代理人格否定論認為行政機關的行為代表國家的行為。行政機關成員的意誌是國家意誌，在國家人格之外不存在獨立的機關人格。
2.消極理論、積極理論和相對積極理論
否定論認為行政機關是國家本身的壹部分，不能成為法人。行政機關只能代表國家實施行政行為，沒有獨立人格。
肯定性理論認為，行政機關根據確立其職權的法律或決定獲得職權，並在行使職權的活動中根據有關法律享有權利和承擔義務。因此，行政機關可以是權利和義務的主體並具有法律人格。
相對肯定說認為行政機關具有政治和法律雙重地位。從政治立場看，行政機關是權力機關的執行機關；從法律地位來看，行政機關享有壹定的職權，可以依法處理自己職權範圍內的行政事務，成為具有法律人格、權利和義務的主體。
事實上，行政機關的法律地位壹直與其行政權力有關。無論是國家行政機關還是地方自治行政機關，其職權都是由法律確定的。行政職權不同於公民和法人個人的權利:公民和法人可以做法律不禁止的事情，而行政機關只能做法律允許的事情。從法律上講，國家行政機關只是國家機構的壹部分，反映的是國家意誌。從這個意義上說，國家行政機關不能是行政法上的獨立法人。如果國家行政機關也成為法人，則與國家具有雙重人格。這壹理論不為大多數人所接受，也不為中國法律所采納。然而，在實行地方自治的國家，地方自治行政機關作為地方自治機關的壹部分，其中壹些是地方自治機關，執行當地居民的意誌，在法律上具有獨立的人格。