法律依據:《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十八條土地使用者改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，應當依法重新簽訂土地使用權出讓合同，並調整土地使用權出讓金。這壹規定明確了“重新簽訂土地使用權出讓合同”是改變土地用途的唯壹合法形式。然而，這也是土地用途的改變。全國人大1994通過的《城市房地產管理法》第十七條作出了選擇性規定，即“簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同。”對於《條例》與《城市房地產管理法》的不同規定，我們可以按照法律效力高於行政法規、以《城市房地產管理法》的規定為準的原則，解決行政或司法實踐中的法律適用問題。而《城市房地產管理法》的規定，對於哪些情況要簽，哪些情況必須重新簽，還是不明確的。正是由於法律規定的不明確，在現實生活中，壹些市場土地所有者尤其是開發商受利益驅動，規避土地出讓“招拍掛”的法律程序，或者規避較高的土地使用權出讓金取得土地使用權，然後通過改變土地出讓合同的使用方式，將經濟效益較低的土地變更為經濟效益較高的土地使用權，造成土地使用權變更的法律混亂，甚至在土地出讓中，