構建公共服務行政法是優化行政法體系結構、建設現代法治政府的必由之路。黨的十八屆四中全會對法治政府建設提出的首要目標是依法全面履行政府職能。為實現這壹基本目標，行政法治建設應著眼於公共行政，促進行政法體系結構與政府職能體系結構的壹致性，並及時、充分回應政府履行過程中的規範性需求和保障制度供給。在我國服務型政府的職能體系中，政府服務和公共服務是兩個基本領域，構成了我國服務型政府職能的二元結構。在我國行政法治發展中，涉及政府服務的行政法建設取得了有目共睹的進展，但涉及公共服務的行政法建設還需要系統構建。

積極回應中國現代化進程中對政府公共服務的系統性需求是構建公共服務行政法的重要目標，也是形成行政法公共服務體系的基本要求。民生公共服務的系統化表現在人們生老病死全生命過程中各類公共服務的關聯性不斷提升。中國新人口政策實施中的公共服務已經在生育、養育和教育方面直接掛鉤，包括基礎教育方面的“雙減”管理措施和對資本無序擴張的監管措施。城市化、數字化、創新人才培養等重要方面的公共服務也反映出所有部門和地方的工作必須相互關聯才能實現服務目的。公共服務的系統化和體現社會正義的公共服務價值觀對具有更高普遍性和同性的行政法制度有著更迫切的需求。因此，行政法應通過提高其制度形成能力和實踐規範能力來及時回應這壹需求。

現有的行政法基本制度及其行政法理論不足以為政府公共服務職能的履行提供整體性、綜合性的規範支持。與行政處罰、行政強制和行政許可相比，公共服務法律制度不僅分散且不具有整體性，而且在法律形式、效力形成和救濟手段等方面缺乏完整的制度安排，無法為具有高度系統性的政府公共服務活動提供基本規範。傳統的行政支付和行政合同理論和制度模式雖然與政府的公共服務職能高度相關，但由於沒有完成現代化轉型，無法滿足政府公共服務規範的要求，也無法充分反映我國公共服務領域的改革進程。

教育、醫療、文化、托幼、養老、殯葬、城鄉基礎設施服務和公共設施服務等必要的公共服務在經歷了企業模式和市場化嘗試的早期階段後，已進入轉型期。根據科學發展觀和新發展理念，承擔主要公共服務職能的事業單位開始進行公益性分類改革。這項改革取得了很大進展，目前仍在進行中，但也面臨巨大挑戰。受到嚴重挑戰的領域也是目前公共服務矛盾突出的地方，具體表現為醫療領域過度醫療、醫療費用高、醫療質量堪憂的問題，以及由此引發的醫患矛盾，教育領域中小學生學習培訓負擔重等問題。

上述問題的癥結在很大程度上可以歸結為公共服務固有的公益性與市場機制固有的逐利性之間的矛盾，因為在壹些公共服務中，已經引入市場機制以提高效率或改善財務狀況，或者已經面臨外部市場的不合理橫向競爭。根據事業單位分類改革的要求，行政事業單位分離後保留的公益性服務機構分為完全公益性的壹類單位（如屬於基礎教育的中小學）和維持部分市場機制的公益性單位（如高校、公立醫院）。這壹新的公共服務系統是在相關機構自治的框架下實施的。事實上，公共機構及其決策者利用市場機制、在同壹市場中競爭以及在公共服務中保護公共利益的能力，甚至他們保護公共利益的意願也是不完善和不完整的。特別是在服務提供過程中缺乏制度監督和外部參與的情況下，公共服務的公益性損失和社會矛盾實際上是不可避免的。

面對新的公共服務體系，現有法律體系不能完全適應並有效發揮規範作用。中國的行政法和民法相互分離。這種分離難以適應以公益為導向的公共服務中使用逐利性市場機制的情況，傳統行政法的制度和理論也沒有提供現成的答案。因此，為了適應我國公共服務新體制和運行機制的需要，我們必須積極研究公共服務行政法的理論和實踐，並從政府的供給責任、公共服務提供者、公共服務生產者和生產方式、公共服務提供者和交付方式以及公共服務受益者等方面受益。