행정행위는 행정기관이 관리에서 하는 상대인의 실체적 권리 의무와 무관하고 법적 효력이 없거나 상대인의 절차적 권리 의무만 포함하는 행위다. 양자의 주요 차이점은 조정의 내용이 다르고 법적 결과도 다르다는 것이다.
법률 규범이 사람들의 행동을 조정하는 과정에서 형성된 권리와 의무 관계를 규범화하다. 사실 관계는 계약이나 법률 규정이 없어 실제로 존재하는 관계이다.