行政法律關系地位的“不對等”，既不能簡單解釋為行政主體的命令和行政相對人的服從，也不能簡單理解為行政主體壹方只行使權利，行政相對人作為另壹方只履行義務的情形。行政法律關系的不平等，實際上是為了實現法律上的實質平等而對雙方權利的不平等分配，是壹種“平等下的不平等”。