1“万顷良田建设工程”的目的及意义
“万顷良田建设工程”是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量;将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地;建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。实施“万顷良田建设工程”，有利于解决农村耕地分散、村庄布局凌乱、户均占地偏大、农业生产方式落后、保障水平较低等问题和矛盾，有利于落实科学发展观，破解城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，构建和谐社会。实施“万顷良田建设工程”是对传统农业生产、农村生活习惯的改革，是新农村建设的具体体现，是促进我区农业由分散经营向规模经营转变、传统农业向现代高效农业转变的有效措施，是保护资源、保障发展，实现土地资源集约高效利用的有效途径。
2镇江新区开展“万顷良田建设工程”试点的基本情况
镇江新区“万顷良田建设工程”总面积5.59万亩，涉及三镇一街道18个行政村，分姚桥南片、姚桥北片、大路片、丁岗片4个工程区，工程期限为3年，分两期实施。将来这些村庄搬离后，经复垦、整理的土地将变成“田成方、路成网、渠相通、林成行”的高标准农田，适应现代化机械化作业。
3土地权属问题的妥善处理是有序推进“万顷良田建设工程”的关键
可以说镇江新区实施“万顷良田建设工程”是在既无经验借鉴又无资金保障的情况下，遵循着“耕地面积不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、国土规章不违背”的基本原则，在摸索中不断前进。在此过程中，我们发现，集体土地权属如何确定及调整是能否有序推进工程的关键。具体表现在以下几个方面:
(1)实施“万顷良田建设工程”除应满足具有总面积1000公顷以上、分片面积300公顷以上的农用地整理规模，工程区范围内不得安排安置用地及要符合土地利用总体规划和城镇规划等条件外，还要征得工程区内集体经济组织成员同意，并且保证工程区内无土地权属矛盾。如果工程区内部分地区的集体土地所有权及使用权并没有完全确权到位，势必会导致工程开展后土地权属矛盾增加，影响工程进展。
(2)项目实施后，面临着大面积新增耕地土地权属如何调整的问题。特别是项目区内农民退出宅基地后到集中居住点居住，其中涉及宅基地跨村组流转问题，需要有法律的支撑。同时，农民原有宅基地经复垦后形成的耕地如何处置，需要有创新举措。
(3)随着“万顷良田建设工程”完成，项目区土地将面临大量的登记、确权工作，随着原有宅基地经复垦后形成的耕地以及在平整土地过程中对项目区内地形地貌的改变，将造成土地权属认定困难，致使土地登记发证没有相关依据。
4镇江新区解决土地权属问题的一些尝试及建议
“万顷良田建设工程”涉及最重要的问题为农村集体土地产权制度的进一步的深化，镇江新区结合本地实际情况，在所有权不变的前提下，按照权属清晰，主体明确、规范流转、保障收益、处置自愿的思路，认真做好集体土地确权工作。
(1)及时做好工程区土地的登记、确权工作产权明晰是土地承包经营权流转的前提，是保障农民土地收益和长久生活的重中之重，我区在全面完成集体土地登记发证工作试点的基础上，于2010年全面开展集体土地登记发证工作，我们将对万顷良田范围内的所有土地，深入村、组对每宗地分类核实，并由村、组签字确认。预计在2010年年底将全面完成我区集体土地所有权调查、确权工作。“万顷良田建设工程”完成后也要及时做好项目区土地的登记、确权工作及今后的变更登记工作。
做好该项工作不仅有利于对拆迁农户退出的宅基地复垦后形成的耕地要妥善做好土地权属调整工作，而且还明确了土地权属，打破了村组界线对宅基地使用权流转的限制，同时还有利于解决集体土地所有权虚置、使用权主体分散问题，通过项目区的登记、确权工作明确集体所有权主体及其代表，由所有权代表负责土地承包经营权的流转，接受集体经济组织成员监督。按照上述原则，我们进一步明确土地使用主体，自留地和有承包经营权的土地确认给农户，在土地整理过程中，除村庄外，对本村、组新增加的耕地确认的主体是村、组集体经济组织，由于村庄的小组界线不明确，都是由几个村民小组***同所有，所以对拆迁的村庄新整理出来的耕地我们原则确权给村委会，有村委会统一管理。在农村宅基地使用权上，我们在试点区完成的经验上，今年在全区推广，预计在2012前完成全区的宅基地使用权调查登记工作，为今后的置换打下坚实的基础。
(2)积极推进土地承包经营权流转，通过对集体土地所有权的确权工作，对工程区内农民的承包面积和自留地面积进行逐户丈量登记，轧清地址坐落。“万顷良田建设工程”的实施原则上打破了原有村组界限，改变了耕地分散经营和农户散居的模式，如何改变农户的原经营意识，提高土地的利用效率，更好的发挥土地的功能，我们在尊重农户自愿的前提下，实行了农户的宅基地使用权与我们在新的小区商品房进行置换，土地承包经营权由成立的经济组织进行集中流转。
(3)建立和完善社会保障制度，对于工程区内的行政村可以尝试成立类似村土地股份合作社的组织，项目区平整后增加的耕地面积划入相应的土地股份合作社，产生的收益由土地股份合作社负责分配。对成立的经济组织我们原则上在组、村的结构上加以调整，按企业模式对资产管理公司化，在自愿的前提下，分别成立村土地股份合作社、社区股份合作社、镇集体资产经营公司。镇集体资产经营公司作为农村土地流转的平台更好的发挥对农民土地权益保障作用。
(4)由于工程实施后必将打破原有村民小组农民集体土地界线，集体土地所有权可以确权到相应村农民集体所有，也可以确权到像土地股份合作社这样的集体经济组织。土地是农民赖以生存和发展的主要资源，在实施万顷良田的工作中，无论采取什么方式、形式实施都必须保障农民的利益，使农民的长久生活有保障，生活的质量有提升的一定空间。在拆迁上，①对农民合法的宅基地使用权按每平方米320元予以补偿;②在安置面积上，我们按提供的户籍人口每人不低于30平方米予以安置，安置商品房价格为每平方米1000元;③安置房小区为国有土地，房屋可以上市交易，保障了农民房屋的增值;④我们按每年800元的租金，由财政保底支付给农户，今后将依据本地物价水准及CPI的变化予以提高标准;⑤以土地承包经营权换社会保障工作的一些设想及建议新区“万顷良田建设工程”中仍是按土地集中流转，每年给予每亩800元土地承包流转补贴。新区正考虑下一步在农民自愿申请、承诺永远放弃承包经营权的前提下，参照被征地农民的相关政策，全面推行土地承包经营权换保障。由于现行政策没有突破集体所有权的变更，在实施过程中会出现以下几个问题:①以家庭为单位，永久让渡承包经营权的农户，农业户口全部转为城镇居民户口，现有集体资产(包括除承包土地外的集体土地资源)的收益权是否享受;②今后集体土地在征收时产权发生变化，让渡承包经营权的农户提出利益诉求如何化解;③农户让渡承包经营权。现有人口全部进入被征地农民社会保障，新增人口如何保障他们权益。农民参加新农保或就业后参加职工养老保险，其待遇是否叠加享受。鉴于这些问题，我们建议:
(1)能否对农民自愿让渡承包经营权的土地采用只征不转的办法，将征用的农用地统一交新区农业发展公司统一经营管理。
(2)能否对所有自愿让渡承包经营权的农业人口社会保障按现行被征地农民的政策执行，全部纳入失地农民的社会保障，其参加的新农保可以叠加享受。
(3)现有集体资金在清产核资的基础上，按村、组、个人三部分折价成股份，其中个人部分按现有人口数据库量化到人，以社区建立股份合作社，统一资产的经营管理和收益分配。